CDBF - Arrêt - 15/12/2017
CDBF - Arrêt - 15/12/2017
Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) - n° 217-730-II
L A COUR DE DISCIP LINE B UDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,
siégea nt à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :
Vu le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
Vu la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le Protocole n° 7 annexé à cette convention ;
Vu la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, alors en vigueur ;
Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 er de son livre III, relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu le code de l’environnement dans sa rédaction alors en vigueur, notamment ses articles L. 213-2 et suivants ;
Vu le code des marchés publics, alors en vigueur ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, notamment son article 4, alors en vigueur ;
Vu le décret n° 56-585 du 12 juin 1956 portant fixation du système général de rétribution des agents de l’État ou des personnels non fonctionnaires assurant à titre d’occupation accessoire soit une tâche d’enseignement, soit le fonctionnement de jurys d’examens ou de concours ;
Vu le décret n° 2001-1273 du 21 décembre 2001, relatif aux primes et indemnités allouées aux fonctionnaires des corps d’agents techniques et de techniciens de l’environnement ;
Vu l’arrêté du 21 décembre 2001 fixant le taux des primes et indemnités allouées aux fonctionnaires des corps d’agents techniques et de techniciens de l’environnement ;
Vu les instructions codificatrices n° 02-037-M91 et 02-038-M91 du 30 avril 2002 et n° 10‑031-M91 du 21 décembre 2010, portant réglementation financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère administratif ;
Vu la communication en date du 29 janvier 2013 enregistrée le 1 er février suivant, par laquelle le président de la septième chambre de la Cour des comptes a informé le procureur général de la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de la décision prise par ladite chambre, en sa séance du 20 septembre 2012, de déférer des faits laissant présumer l’existence d’irrégularités dans la gestion financière, administrative et comptable de l’office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), intervenues au cours des exercices 2007 à 2011 ;
Vu le réquisitoire du 9 juillet 2013, par lequel le procureur général de la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, a saisi de cette affaire le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément aux dispositions de l’article L. 314-3 du code des juridictions financières alors en vigueur ;
Vu la décision du 16 septembre 2013, par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné comme rapporteur M. Michel Provost, alors président de section de chambre régionale des comptes ;
Vu les lettres du 24 mars et 28 avril 2014, par lesquelles ont été mis en cause dans cette affaire M. Patrick X..., directeur général de l’ONEMA de 2007 à 2012, Mme Christiane Y..., secrétaire générale jusqu’au 31 décembre 2010, Mme Sophie Z..., secrétaire générale depuis 2011, Mme Rosine A..., cheffe des services financiers, M. Alexis B..., directeur du contrôle des usages et de l’action territoriale, Mme Sandrine C..., déléguée aux ressources humaines, M. Nicolas D..., délégué aux systèmes d’information, ensemble les avis de réception de ces lettres ;
Vu le dossier de l’instruction que le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a transmis au ministère public, le 5 janvier 2015, comprenant notamment le rapport établi par M. Provost ;
Vu la lettre du procureur général, en date du 26 janvier 2015, informant le président de la Cour de discipline budgétaire et financière de sa décision, après communication du dossier de l’affaire, de poursuivre la procédure en application de l’article L. 314-4 du code des juridictions financières alors en vigueur ;
Vu les lettres du 3 février 2015, par lesquelles le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a transmis pour avis, en application de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières alors en vigueur, le dossier de l’affaire au ministre des finances et des comptes publics et à la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie ;
Vu l’avis de la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie en date du 10 mars 2015 ;
Vu la décision du procureur général du 18 janvier 2016 renvoyant devant la Cour de discipline budgétaire et financière M. X..., Mme Y..., Mme Z..., M. B..., Mme C..., M. D... et Mme A..., conformément à l’article L. 314-6 du code des juridictions financières alors en vigueur, ainsi que les lettres du même jour qu’il leur a adressées pour les informer de cette décision ;
Vu les lettres recommandées adressées les 20 janvier et 11 mars 2016 par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., Mme Y..., Mme Z..., M. B..., Mme C..., M. D... et Mme A..., les avisant qu’ils pouvaient prendre connaissance du dossier de l’affaire et produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314-8 du code des juridictions financières alors en vigueur, et les citant à comparaître le 3 juin 2016 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble les avis de réception de ces lettres ;
Vu le mémoire distinct aux fins de question prioritaire de constitutionnalité de Maîtres Drai et Blanc pour Mme C..., produit le 21 avril 2016 ;
Vu l’arrêt 209-730-I du 21 juin 2016 de la Cour de discipline budgétaire et financière, transmettant au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité présentée par Maîtres Drai et Blanc pour Mme C... ;
Vu la décision du Conseil d’État du 14 septembre 2016, prononçant d’une part le non-lieu à renvoyer sur la question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour de discipline budgétaire et financière en tant qu’elle portait sur l’article L. 314-18 du code des juridictions financières, et renvoyant d’autre part cette question au Conseil constitutionnel en tant qu’elle portait sur la conformité à la Constitution de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-559 QPC du 2 décembre 2016 ;
Vu le mémoire produit par Maître Labetoule pour M. B..., le 21 mars 2016, ensemble les pièces à l’appui ;
Vu les deux mémoires produits par Maîtres Drai et Blanc pour M. X..., le 21 avril 2016 et le 24 mai 2017, ensemble les pièces à l’appui ;
Vu le mémoire produit par Maître Thiriez pour Mme Y..., le 20 avril 2016 ;
Vu le mémoire produit par Maître Polderman pour Mme Z..., le 19 avril 2016, ensemble les pièces à l’appui ;
Vu le mémoire produit par Maître Gire pour Mme A..., le 13 avril 2016, ensemble les pièces à l’appui ;
Vu les deux mémoires produits par Maîtres Drai et Blanc pour Mme C..., le 21 avril 2016 et le 24 mai 2017, ensemble les pièces à l’appui ;
Vu les lettres recommandées adressées le 26 septembre 2017 par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., Mme Y..., Mme Z..., M. B..., Mme C..., M. D... et Mme A..., les citant à comparaître le 17 novembre 2017 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble les avis de réception de ces lettres ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Entendu le représentant du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314-12 du code des juridictions financières ;
Entendu le procureur général en ses conclusions, en application de l’article L. 314-12 du code des juridictions financières ;
Entendu en leurs plaidoiries Maître Labetoule pour M. B..., Maître Blanc pour M. X..., Maître Thiriez pour Mme Y..., Maître Polderman pour Mme Z..., Maître Tronche pour Mme A... et Maître Blanc pour Mme C... ; Mmes Y..., Z..., A... et C... et MM. B..., X... et D... ayant été invités à présenter leurs explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;
Sur la compétence de la Cour
1. Considérant que l’ONEMA a été créé par l’article 88 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, codifié aux articles L. 213-2 et suivants du code de l’environnement, qui lui a donné le statut d’établissement public de l’État à caractère administratif ;
2. Considérant qu’en application du b) du I de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de ses fonctions par « Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales » ;
3. Considérant par conséquent que M. X..., Mme Y..., Mme Z..., M. B..., Mme C..., M. D... et Mme A..., en leur qualité d’agents de l’ONEMA, sont justiciables de la Cour ;
Sur l’absence d’avis du ministre des finances et des comptes publics
4. Considérant que si l’avis du ministre des finances et des comptes publics n’a pas été communiqué à la Cour, cette circonstance ne saurait faire obstacle à la poursuite de la procédure, en application de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières en vigueur jusqu’au 30 avril 2017 ;
Sur les contestations préliminaires
5. Considérant que M. X... et Mme C... soutiennent en premier lieu que les articles L. 313-1, L. 313-4, L. 313-6 et L. 313-18 du code des juridictions financières sont incompatibles avec le principe non bis in idem énoncé par l’article 4 du Protocole n° 7 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par l’article 14 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, aux termes desquels nul ne peut être poursuivi ou jugé pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif ; que, toutefois, et en tout état de cause, aucune des personnes déférées n’a fait l’objet d’une condamnation définitive par le juge pénal ; que, par suite, le moyen ne peut être qu’écarté ;
6. Considérant que M. X... et Mme C... soutiennent, en deuxième lieu, que le déféré de la septième chambre de la Cour des comptes, qui ne comporte pas de mention permettant l’identification des membres de la chambre, méconnaît de ce fait l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, ce qui entache, par suite, d’irrégularité la présente procédure ; que, toutefois, et en tout état de cause, l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 n’implique pas la présence d’autres mentions, s’agissant des autorités collégiales, que celle de la signature de leur président, accompagnée du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci, mentions que comporte en l’espèce le déféré de la septième chambre ; que, par suite, le moyen ne peut être qu’écarté ;
7. Considérant qu’il est enfin soutenu que le rapport d’instruction a été communiqué au parquet et aux membres du Gouvernement sans avoir été communiqué aux personnes mises en cause et qu’un tel procédé méconnaît le principe du caractère contradictoire de la procédure ; que, toutefois, les personnes mises en cause ont accès à l’intégralité des pièces du dossier à tout moment de la procédure ; que la convocation qu’elles reçoivent pour être auditionnées mentionne explicitement la possibilité de prendre connaissance du dossier ; qu’il ressort des mémoires et des plaidoiries des personnes renvoyées devant la Cour que celles-ci, dans les délais qui leur ont été accordés, ont pu répondre de façon circonstanciée à l’ensemble des griefs formulés par la décision de renvoi ; qu’ainsi, contrairement à ce qui est allégué, les droits de la défense n’ont pas été méconnus ;
Sur la prescription
8. Considérant qu’aux termes de l’article L. 314-2 du code des juridictions financières : « La Cour ne peut êtresaisieaprès l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compterdu jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévuespar le présent titre. / L’enregistrement du déféré au ministère public, le réquisitoire introductif ou supplétif, la mise en cause telle que prévue à l’article L. 314-5, le procès-verbal d’audition des personnes mises en cause ou des témoins, le dépôt du rapport du rapporteur, la décision de poursuivre et la décision de renvoi interrompent la prescription prévue à l’alinéa précédent. » ; qu’en l’espèce, le déféré de la septième chambre de la Cour des comptes a été enregistré au parquet général le 1 er février 2013 ;
9. Considérant ainsi que les irrégularités postérieures au 1 er février 2008, soit cinq ans avant la date d’enregistrement de ce déféré, ne sont pas couvertes par la prescription édictée à l’article L. 314-2 du code des juridictions financières ;
Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités
Sur le défaut de publication des délégations de signature
10. Considérant qu’une délégation de signature, qui a le caractère d’acte réglementaire, doit être publiée pour produire des effets ;
11. Considérant que par délibération n° 3 du 4 septembre 2007, le conseil d’administration de l’ONEMA a donné délégation au directeur général pour engager l’établissement ; que le directeur général a procédé à diverses délégations de signature au sein de l’établissement ; qu’il résulte de l’instruction que ce n’est qu’à compter du 1 er février 2010, pour les délégués interrégionaux, et du 1 er juillet 2010, notamment pour la secrétaire générale, que ces décisions ont fait l’objet de publicité au bulletin officiel ;
12. Considérant que ces faits n’ont pas été contestés, les personnes concernées faisant état d’une simple diffusion interne en continuité avec des pratiques antérieures et invoquant l’absence jusqu’en 2009, année de la fusion des bulletins officiels de l’environnement et de l’équipement, de support approprié de publication ; qu’en conséquence, nul agent de l’ONEMA n’était compétent pour signer, en lieu et place du directeur général, des marchés ou mandats ; qu’ainsi l’ensemble des marchés, actes d’engagement ou notifications signés au cours de cette période, notamment par la secrétaire générale, l’ont été par un agent juridiquement incompétent ;
13. Considérant que l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières est ainsi constituée ; qu’elle est imputable à M. X..., directeur général de l’ONEMA et à Mme Y..., secrétaire générale au moment des faits ;
14. Considérant, s’agissant de la secrétaire générale, qu’elle a engagé des dépenses sans avoir valablement reçu délégation et qu’elle ne pouvait, eu égard à ses fonctions, ignorer le nécessité de publier les délégations de signature ; qu’en conséquence l’infraction prévue à l’article L. 313-3 du code des juridictions financières est également constituée en ce qui concerne Mme Y..., secrétaire générale au moment des faits ;
Sur le versement de diverses indemnités et rémunérations
a) Le versement d’indemnités de mobilité
15. Considérant que l’article 6 du décret du 21 décembre 2001 relatif aux primes et indemnités allouées aux fonctionnaires des corps d’agents techniques et de techniciens de l’environnement prévoyait que« lorsqu’ils sont affectés dans les brigades mobiles d’intervention, les agents techniques et les techniciens de l’environnement commissionnés et assermentés perçoivent une indemnité de mobilité à titre de compensation des sujétions imposées par des déplacements fréquents. » ;
16. Considérant qu’au cours des exercices 2010 et 2011 ont été versées à onze agents, moniteurs et référents de sécurité des contrôles et des interventions de police, des indemnités de mobilité pour les montants respectifs de 15 952,20 € et de 20 794,99 € ; que ces indemnités ont été allouées sur le fondement de deux décisions, l’une du 18 septembre 2009, signée du directeur général et assimilant certains services à des brigades mobiles d’intervention, et l’autre du 1 er décembre 2010, signée de la secrétaire générale ;
17. Considérant qu’à la suite d’une intervention de l’agent comptable auprès du directeur général, la ministre interrogée a répondu, par lettre du 23 décembre 2011 « [qu’ellene voyait] pas d’objection à ce que les agents techniques et les techniciens de l’environnement affectés dans les unités ou service [en cause] ou effectuant des missions spécifiques y figurant, continuent à percevoir l’indemnité de mobilité […] » ; que, par lettre du 6 juin 2012, une nouvelle réponse a été faite à l’ONEMA, précisant qu’il « [convenait] d’interpréter les conditions d’affectation dans un service de manière neutralisante […] », tout en préconisant une modification du décret du 21 décembre 2001 en « […] y introduisant des critères objectifs et purement matériels d’attribution de l’indemnité de mobilité. » ;
18. Considérant en l’espèce qu’eu égard, d’une part, à la possibilité d’interpréter les dispositions précitées du décret du 21 décembre 2001 comme permettant, du fait de la disparition des services dénommés « brigades mobiles d’intervention » consécutive à la création de l’ONEMA, l’attribution des indemnités aux agents effectuant, en raison de leurs fonctions, des déplacements fréquents, d’autre part à la validation écrite de cette interprétation par l’autorité de tutelle, quoique tardive, les éléments constitutifs des infractions prévues aux articles L. 313-4 et L. 313-6 du code des juridictions financières ne sont pas réunis ;
b)Sur la rémunération pour travaux scientifiques et techniques de formateurs externes à l’ONEMA
19. Considérant que des vacations ont été versées à quatre formateurs extérieurs pour des travaux scientifiques sans rattachement à des formations, au cours de l’exercice 2009, pour un total de 18 114,60 €, sur le fondement de la délibération 2009-12 du conseil d’administration du 24 juin 2009, applicable au 1 er juillet 2009 ;
20. Considérant que cette délibération prévoyait des vacations pour travaux scientifiques et techniques (relecture, rédaction) par référence à l’article 10 du décret du 12 juin 1956 portant fixation du système général de rétribution des agents de l’État ou des personnels non fonctionnaires assurant à titre d’occupation accessoire soit une tâche d’enseignement, soit le fonctionnement de jurys d’examens ou de concours ; qu’il n’apparaît pas qu’en l’espèce, des dispositions législatives et réglementaires faisaient obstacle à ce que, dans l’exercice des compétences qu’il tient des statuts de l’établissement, le conseil d’administration fixe les conditions de la rémunération des intervenants extérieurs apportant des contributions scientifiques ; qu’il pouvait à cet effet utiliser, à titre de référence, le barème du décret du 12 juin 1956, même si les prestations en cause n’entraient pas dans le champ de ce décret ;
21. Considérant, dès lors, que la décision de rémunérer par des vacations quatre formateurs extérieurs n’a pas enfreint de règles relatives à l’exécution des dépenses de l’établissement au sens de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ; qu’en l’absence d’octroi à autrui d’avantage injustifié, l’infraction définie à l’article L. 313-6 du code des juridictions financières n’est pas davantage constituée ;
c) Sur le versement d’indemnités de sujétions et de primes de technicité
22. Considérant que le décret du 21 décembre 2001 précité prévoit, en son article 2 que « Les agents techniques et les techniciens de l’environnement perçoivent une indemnité de sujétion destinée à compenser les contraintes particulières résultant de l’obligation qui leur incombe d’assurer un service continu de jour, de nuit, le dimanche et les jours fériés. / Lorsque les personnels sont astreints à un hébergement précaire sur le terrain imposé pour raison de service ou lorsque des conditions d’exercice particulières des missions le justifient, l’indemnité de sujétion peut être majorée. Le montant total de l’indemnité allouée à un agent ne peut dépasser le double du taux de base. Les conditions dans lesquelles ce complément d’indemnité est alloué sont fixées par le directeur de l’établissement ou le chef du service dans lequel l’agent est affecté » ; que, selon son article 10, « Les taux ou montants moyens des primes et indemnités prévues par le présent décret sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement, de la fonction publique et du budget. » ; qu’un arrêté interministériel du 21 décembre 2001 a fixé « à 7 % du traitement brut de l’intéressé »le taux de l’indemnité de sujétion instituée par le décret du 21 décembre 2001 ;
23. Considérant que l’article 3 du même décret prévoit que « Les agents techniques et les techniciens de l’environnement perçoivent une prime de technicité. Le montant de la prime effectivement allouée à chaque agent est fixé chaque année par décision du directeur d’établissement ou du chef de service. Il ne peut dépasser le double du taux moyen » ; que l’arrêté du 21 décembre 2001 précise en son article 2 que « Le taux moyen de la prime de technicité […] est fixé en pourcentage du traitement brut de l’intéressé à : 11,5 % pour les agents techniques de l’environnement ; 15 % pour les techniciens de l’environnement […] » ;
24. Considérant qu’à la suite de l’annulation par le Conseil d’État, le 25 octobre 2006, du régime indemnitaire en vigueur à l’ONEMA pour les agents techniques de l’environnement et les techniciens de l’environnement, l’établissement a fixé de nouvelles règles d’attribution des primes et indemnités ; qu’ainsi, une note de service du directeur général, du 6 décembre 2007, applicable au 1 er janvier de la même année, a défini les règles d’attribution de l’indemnité de sujétion et de la prime de technicité ; qu’une note de service du 18 septembre 2009, applicable au 1 er janvier de la même année, en a précisé les modalités ;
25. Considérant que ces notes prévoyaient que le taux de base de l’indemnité de sujétion était fixé à 7 % du traitement brut, taux pouvant être majoré à 14 % pour le personnel effectuant des missions de terrain ; que le taux de base de l’indemnité de technicité était fixé à 11,5 % pour les agents techniques de l’environnement et à 15 % pour les techniciens de l’environnement ;
26. Considérant que sur simples certificats administratifs signés de la déléguée aux ressources humaines, en 2008, 2009 et 2010, les taux de base de l’indemnité de sujétion et de l’indemnité de technicité ont été augmentés ; que des barèmes d’application des taux aux techniciens de l’environnement et aux agents techniques de l’environnement ont été annexés à ces certificats ;
27. Considérant que de simples certificats administratifs ne pouvaient pas fixer les taux des indemnités de sujétion et primes de technicité à des niveaux différents de ceux prévus par l’arrêté du 21 décembre 2001, et selon des modalités contraires aux dispositions citées ci-dessus du décret du même jour ;
28. Considérant ainsi que ces primes et indemnités ont été versées en méconnaissance des règles d’exécution des dépenses, ont procuré un avantage injustifié aux agents et ont créé un préjudice financier pour l’ONEMA ;
29. Considérant que ces irrégularités, qui relèvent des dispositions de l’article L. 313-4 et de l’article L. 313-6 du code des juridictions financières, sont imputables à M. X..., directeur général de l’ONEMA au moment des faits, à Mme Y..., secrétaire générale jusqu’à la fin de l’année 2010, à Mme Z..., secrétaire générale à compter de 2011, dans la mesure où les irrégularités ont perduré après sa prise de fonction, et à Mme C..., déléguée aux ressources humaines, signataire des certificats administratifs en cause ;
Sur les irrégularités relatives à la commande publique
a) Marché n° 2007-26 passé avec la société SCENARI
30. Considérant que le marché à bons de commande, sans minimum ni maximum, n° 2007-26 relatif à l’assistance à maîtrise d’œuvre pour l’étude et la mise en œuvre du schéma directeur informatique et télécommunications de l’ONEMA, passé en application des articles 33, troisième alinéa, 57 à 59 et 77-I du code des marchés publics, a été signé le 19 novembre 2007 par Mme Y..., secrétaire générale et notifié le jour même à la société SCENARI ;
Quant aux irrégularités entachant la passation du marché
31. Considérant que le marché a été passé en période prescrite ; que les irrégularités, à les supposer établies, entachant sa procédure de passation sont ainsi, en tant que telles, couvertes par la prescription ;
Quant aux irrégularités entachant l’exécution du marché
32. Considérant, en premier lieu, que les circonstances que la définition des besoins, préalable à la passation du marché, aurait été imprécise et que le montant indiqué dans la lettre notifiant l’acte d’engagement ne correspondait pas à la forme du marché, ne sont pas de nature à entacher d’irrégularité les actes d’exécution du marché passés en période non prescrite ;
33. Considérant, en deuxième lieu, que l’article 12-I du code des marchés spécifie que « Les pièces constitutives des marchés passés selon une procédure formalisée comportent obligatoirement les mentions suivantes : […] 7° La durée d’exécution du marché ou les dates prévisionnelles de début d’exécution et d’achèvement […] »; que si l’avis publié prévoit une durée d’un an reconductible trois fois, l’acte d’engagement n’en faisait aucune mention ; que, toutefois, la durée du marché était fixée à l’article 1 er du cahier des clauses administratives particulières ; qu’ainsi, le grief manque en fait ;
34. Considérant, enfin, que l’article 112 du code des marchés publics dispose que« le titulaire d’un marché public de travaux, d’un marché public de services ou d’un marché industriel peut sous-traiter l’exécution de certaines parties de son marché à condition d’avoir obtenu du pouvoir adjudicateur l’acceptation de chaque sous-traitant et l’agrément de ses conditions de paiement » ; que si ce marché ne prévoyait aucune sous-traitance, l’instruction n’a pas permis d’établir que les personnes renvoyées devant la Cour avait eu connaissance de cette sous-traitance avant le terme du marché ; que le grief manque également en fait ;
35. Considérant, au vu de ce qui précède, que les éléments constitutifs des infractions prévues aux articles L. 313-4 et L. 313-6 du code des juridictions financières ne sont pas réunis ;
b) Marché n° 2007-27 passé avec le groupement OVADE-STORDATA
36. Considérant que le marché à bons de commande, sans minimum ni maximum, n° 2007-27relatif à des prestations d’assistance à maîtrise d’œuvre pour le domaine de la production du système d’information de l’ONEMA, passé en application des articles 33, troisième alinéa, 57 à 59 et 77-I du code des marchés publics, a été attribué au groupement OVADE-STORDATA, l’acte d’engagement ayant été signé le 19 novembre 2007 ;
Quant aux irrégularités entachant la passation du marché
37. Considérant que le marché a été passé en période prescrite ; que les irrégularités, à les supposer établies, entachant sa procédure de passation sont ainsi, en tant que telles, couvertes par la prescription ;
Quant aux irrégularités entachant l’exécution du marché
38. Considérant en premier lieu que la circonstance que la définition des besoins aurait été imprécise n’est pas de nature à entacher d’irrégularité les actes d’exécution du marché passés en période non prescrite ;
39. Considérant, en deuxième lieu, que la durée du marché était fixée à l’article 1-4 du cahier des clauses administratives particulières ; que le grief tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article 12-I du code des marchés publics, qui impose que les pièces constitutives comprennent la mention de la durée d’exécution des marchés, manque en fait ;
40. Considérant, en troisième lieu, que les pièces jointes au mandat n° 1393 du 18 mars 2008 comportent une facture du 11 mars 2008 d’un montant de 12 366,64 € TTC sur laquelle le service est certifié fait le 28 février alors que le procès-verbal de recette du lot en cause est daté du 10 mars ; que les pièces à l’appui du mandat n° 4970, du 5 juin 2008, d’un montant de 23 441,60 € TTC sont constituées d’une facture du 14 mai 2008, sur laquelle est apposée la certification du service fait le 1 er mars 2008, alors que le procès-verbal de recette a été établi le 14 mai suivant ;
41. Considérant que treize mandats, émis en 2009 et 2010 pour un montant total de plus de 300 000 € TTC imputés à ce marché correspondent à des prestations d’étude techniques ou de gestion du projet « CERIT Sillage » ; que ce projet n’était pas mentionné dans les pièces constitutives du marché ; que l’établissement a reconnu que ces commandes et imputations correspondaient à une utilisation « extensive » du marché ;
42. Considérant qu’a été mandatée au titre de ce marché une somme de 35 820 € TTC pour « mise à jour du RMOT » ; que l’élaboration des spécifications générales d’un référentiel méthodologique, organisation et technique (RMOT) avait fait l’objet d’un autre marché passé avec la SARL OVADE (n° 2007-21) ;
43. Considérant que par mandats n os 8540 du 4 août 2008, 9402 du 20 août 2008, 11071 du 24 septembre 2008, 13524 du 13 novembre 2008 et 14405 du 27 novembre 2008, ont été imputées à ce marché, à hauteur de 115 414 € HT, des dépenses engagées par bons de commande correspondant à des prestations d’assistance à l’exploitation de l’infrastructure coordination pour le projet « application redevance pollution diffuse phytopharmaceutique – lieu CERIT Toulouse » qui n’ont pas été explicitement prévues au marché n° 2007-27 ;
44. Considérant que la certification du service fait, intervenue avant l’établissement du procès-verbal de recette de plusieurs commandes, a été irrégulière ;
45. Considérant, s’agissant de la commande et de l’imputation sur ce marché de prestations supplémentaires, qu’il ne résulte pas du dossier que de telles prestations étaient insusceptibles de se rattacher aux unités d’œuvre du marché ; que le grief manque dès lors en fait ; qu’il n’y a pas infraction, à ce titre, aux règles mentionnées aux articles L. 313-4 et
L. 313-6 du code des juridictions financières ;
46. Considérant que les irrégularités relevées aux points 40 et 44 constituent des infractions aux règles mentionnées à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières et sont imputables à Mme Y..., secrétaire générale jusqu’à la fin de l’année 2010 et à Mme A..., cheffe des services financiers ;
a) Marché n° 2007-30 passé avec la société STORDATA
47. Considérant que le marché n° 2007-30relatif à la fourniture d’une solution de stockage en réseau, passé en application de l’article 28 du code des marchés publics, a été attribué à la société STORDATA le 28 novembre 2007 ;
48. Considérant qu’au vu du rapport de présentation du 28 novembre 2007, signé de la secrétaire générale, il a été proposé de retenir cette société pour un marché d’un montant prévisionnel de 60 000 € HT ; que le même jour, Mme Y... a décidé d’attribuer ce marché à la société STORDATA pour un montant de 37 000 € HT ; qu’elle a fait part de ce choix et de ce montant au directeur de la société ; que l’acte d’engagement a été signé le même jour, avec une solution de base à 37 000 € HT ;
Quant aux irrégularités entachant la passation du marché
49. Considérant que le marché a été passé en période prescrite ; que les irrégularités, à les supposer établies, entachant sa procédure de passation sont ainsi, en tant que telles, couvertes par la prescription ;
Quant aux irrégularités entachant l’exécution du marché
50. Considérant que par bon de commande du 29 novembre 2007, le délégué aux systèmes d’information, M. D..., lequel n’avait pas reçu délégation en ce sens, ni à cette hauteur, a commandé à la société STORDATA la solution de base proposée par l’entreprise, à hauteur de 37 000 € HT, et trois options aux tarifs mentionnés à l’acte d’engagement, le tout pour un total de 64 489 € HT incluant des prestations de maintenance ;
51. Considérant que l’irrégularité affectant ainsi la signature, en période prescrite, de ce bon de commande n’est pas de nature à entacher d’irrégularité les actes d’exécution du marché passés en période non prescrite ;
52. Considérant en revanche que la mention du service fait portée à la facture établie en mars 2008 n’est pas signée ; que le paiement est ainsi vicié par l’absence de certification valide du service fait ; que cette irrégularité constitue une infraction aux règles mentionnées à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ; qu’elle est imputable à Mme Y..., secrétaire générale jusqu’à la fin de l’année 2010 et à Mme A..., cheffe des services financiers ;
b) Marché n° 2008-12 passé avec la société SCC
53. Considérant que l’ONEMA a publié, le 7 juin 2008, un avis d’appel à la concurrence relatif à « la fourniture et livraison de matériels informatiques sur les différents sites de l’ONEMA » ; que cet avis ne comportait ni prix, ni référence à la forme de marché applicable, ni durée, ni de définition autre que celle précitée, ni, enfin, de précision sur la procédure de recours ; qu’il n’était pas non plus prévu d’allotissement ; que le règlement de la consultation faisait toutefois mention d’un marché à bons de commande sans minimum ni maximum, pour un montant estimé à 600 000 € ; que le cahier des clauses administratives particulières précisait une durée d’un an, reconductible ; que le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) définissait par type de matériel les performances et compatibilités attendues ; que le marché a été conclu le 20 octobre 2008 et notifié à la société SCC le 22 octobre 2008 ;
54. Considérant que le marché a donné lieu à des paiements de plus de 2,8 M€, soit un montant moyen annuel de dépenses de plus de 930 000 €, alors que le règlement de la consultation mentionnait un montant estimatif de 600 000 € pour la période du 2 janvier au 31 décembre 2007, s’agissant des prestations de même nature ;
Quant aux irrégularités entachant la passation du marché
55. Considérant, en premier lieu, que l’absence d’indication de la durée du marché dans l’avis d’appel public à la concurrence constitue une infraction à l’annexe VII A de l’article 36 de la directive n° 2004/18/CE du 31 mars 2004 ; qu’il en va de même de l’absence, dans l’avis, de la mention des procédures de recours ;
56. Considérant, en deuxième lieu, qu’il n’est pas établi que l’ONEMA, qui n’avait pas à se justifier sur ce point dans le rapport de présentation, ne pouvait légitimement invoquer l’une des exceptions prévues à l’article 10 du code des marchés publics pour ne pas allotir ce marché ;
57. Considérant, enfin, que si les sommes effectivement dépensées excèdent le montant estimé figurant au règlement de la consultation, cet écart n’est pas d’une telle ampleur qu’il aurait pu fausser la concurrence et qu’il constituerait ainsi un manquement aux règles de transparence régissant la commande publique, telles qu’énoncées à l’article 1 er du code des marchés publics alors en vigueur ;
58. Considérant que le rapport de choix, qui justifiait l’attribution du marché à la société SCC, présentait une « simulation – circuit d’approvisionnement actuel et SCC » dans laquelle le prix TTC d’un PC fixe était, à l’UGAP, de 410 € et par la société SCC de 382 € ; considérant que dans la même simulation, le prix des écrans LCD était, à l’UGAP, de 183 € et par la société SCC de 161 € ; que ces deux items justifiaient à eux seuls l’écart de tarif au bénéfice de la société SCC, étant noté que la simulation mentionne pour les écrans, la définition ECR4 qui n’est pas décrite au CCTP ;
Quant aux irrégularités entachant l’exécution du marché
59. Considérant que la cheffe du service financier a exonéré la société SCC de pénalités de retard, par certificat administratif, pour un montant de 4 055,72 € HT ; que si elle avait bien reçu délégation pour signer tout certificat administratif y compris ceux attestant de la remise de pénalités de retard par l’établissement, il ne lui revenait pas de décider elle-même d’exonérer l’entreprise, au vu de la délégation dont elle disposait ;
60. Considérant que les irrégularités relevées ci-dessus dans la passation et l’exécution du marché constituent des infractions aux règles mentionnées à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières et sont imputables à Mme Y..., secrétaire générale, signataire de la décision d’accorder le marché à la société SCC, de l’acte d’engagement et de sa notification, et à Mme A..., cheffe du service financier, signataire du certificat administratif en cause ; qu’aucune infraction aux règles mentionnées à l’article L. 313-6 du code des juridictions financières n’est constituée ;
c) Marché n° 2008-18 passé avec la société CS Systèmes d’information
61. Considérant que l’ONEMA a publié, le 6 août 2008, un avis d’appel à la concurrence relatif au « système d’information sur les services publics d’eau et d’assainissement »; que cet avis classait le marché comme marché de travaux ; qu’il n’en précisait ni le montant estimé, ni les délais de réalisation, ni ne mentionnait les voies de recours ; que le cahier des clauses administratives particulières précisait que le marché comprenait une tranche ferme au forfait, deux tranches à bons de commande, la première pour un minimum de 50 000 € et un maximum de 200 000 € HT, la seconde pour un minimum de 30 000 € et un maximum de 120 000 € HT, et une dernière tranche au forfait « sans mini ni maxi » ; que ces caractéristiques n’étaient pas mentionnées dans l’avis à candidatures ; que l’acte d’engagement a fait l’objet, le 22 janvier 2009, d’une annexe portant « mise au point du marché » dont l’objet principal était de faire référence à un bordereau des prix ; que l’acte d’engagement pour un marché de prestations intellectuelles a été signé le 2 février 2009 par la secrétaire générale ; que la notification de la première tranche ferme du marché a été effectuée le même jour par la cheffe du service financier ;
62. Considérant que le marché a été conclu sans que soient connus les prix des première et dernière tranches au forfait ;
63. Considérant que l’acte d’engagement a été signé au nom d’un groupement conjoint, sans mention de la SARL « Diadème ingénierie » comme cotraitant ; qu’il ne ressort d’aucune des pièces au dossier le moindre engagement de ce cotraitant ; que si était joint à l’acte d’engagement le relevé d’identité bancaire de la SARL « Diadème ingénierie », cette simple mention ne respectait pas les dispositions de l’article 51 du code des marchés publics selon lesquelles, en cas de groupement conjoint, l’acte d’engagement est un document unique qui indique le montant et la répartition détaillée des prestations que chacun des membres s’engage à exécuter ;
64. Considérant que les irrégularités relevées constituent des infractions aux règles mentionnées à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières et sont imputables à M. X..., directeur général de l’ONEMA, à Mme Y..., secrétaire générale, signataire de l’acte d’engagement et à Mme A..., cheffe du service financier, signataire de la notification ;
Sur les circonstances
65. Considérant que l’ONEMA a été créé dans des conditions délicates, marquées notamment par une insuffisance des moyens disponibles, en particulier dans les services administratifs et financiers de l’établissement ; que sa création s’est accompagnée de difficultés administratives et d’un climat social tendu, liés en partie à la succession de l’ONEMA dans les droits, obligations et pratiques du Conseil supérieur de la pêche ;
66. Considérant que les premières années de son fonctionnement ont été marquées par l’urgence dans laquelle l’établissement a dû se mettre en place et agir sans disposer toujours de directives claires de son ministère de tutelle ;
67. Considérant que ces faits sont de nature à constituer des circonstances atténuantes de responsabilité ;
En ce qui concerne le défaut de publication des arrêtés de délégations de signature
68. Considérant qu’au moment de la création de l’ONEMA, seules les délégations de signature qui concernaient l’administration centrale faisaient l’objet d’une publication au bulletin officiel ; que le Conseil supérieur de la pêche ne procédait pas à de telles publications ; que ces faits sont susceptibles de constituer des circonstances atténuantes de la responsabilité de M. X... et de Mme Y... ;
En ce qui concerne le versement des indemnités de sujétion et des primes de technicité
69. Considérant qu’ainsi qu’il a été dit, la situation sociale existante à l’ONEMA était difficile, en raison notamment de l’obligation pour l’établissement de fixer les nouvelles règles pour garantir l’égalité de traitement entre ses différents personnels à la suite de l’arrêt du Conseil d’État du 25 octobre 2006, tout en évitant de nouveaux contentieux ;
70. Considérant que les plafonds individuels prévus par les textes n’ont pas été dépassés ;
71. Considérant que les conséquences budgétaires du versement de ces indemnités et primes ont été maîtrisées ;
72. Considérant ainsi que ces éléments sont susceptibles de constituer des circonstances atténuantes de la responsabilité de M. X..., Mmes Y..., et C... ;
73. Considérant, pour Mme Z..., qu’elle a entrepris des démarches auprès des autorités de tutelle pour que soit réglée la question des versements des indemnités de sujétion et des primes de technicité ; que le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, a lui-même estimé, dans ses conclusions orales prononcées lors de l’audience publique, qu’il pourrait être en l’espèce justifié, compte tenu des infractions en cause et des circonstances, de ne pas lui infliger de sanction ;
En ce qui concerne les infractions relevées en matière de marchés
74. Considérant que les manquements relevés sur certains marchés sont de nature formelle ;
75. Considérant que la dispense de pénalités accordée à la société SCC était justifiée par le fait que le retard était imputable à l’ONEMA ;
76. Considérant ainsi que ces faits sont susceptibles de constituer des circonstances atténuantes de la responsabilité de M. X... et de Mmes Y... et A... ;
77. Considérant, pour Mme A..., que sa position subordonnée dans la hiérarchie de l’établissement peut justifier, compte tenu des infractions en cause et des circonstances, de ne pas lui infliger de sanction ;
Sur l’amende
78. Considérant qu’il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X... une amende de cinq cents euros, à Mme Y... une amende cinq cents euros, et à Mme C... une amende de deux cent cinquante euros ;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique
79. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à Mme C... la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Sur la publication de l’arrêt
80. Considérant qu’il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, en application de l’article L. 313-15 du code des juridictions financières ;
ARRÊTE :
Article 1 er : M. Patrick X... est condamné à une amende de cinq cents euros (500 €).
Article 2 : Mme Christiane Y... est condamnée à une amende de cinq cents euros (500 €).
Article 3 : Il n’est pas prononcé de sanction à l’encontre de Mme Sophie Z....
Article 4 : M. Alexis B... est relaxé des fins de la poursuite.
Article 5 : Mme Sandrine C... est condamnée à une amende de deux cent cinquante euros (250 €).
Article 6 : M. Nicolas D... est relaxé des fins de la poursuite.
Article 7 : Il n’est pas prononcé de sanction à l’encontre de Mme Rosine A....
Article 8 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.
Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, seconde section, le 17 novembre deux mille dix-sept, par M. Geoffroy, conseiller maître à la Cour des comptes, président ; MM. Bouchez, Boulouis et Dacosta, conseillers d’État ; Mme Casas, conseillère maître à la Cour des comptes.
Notifié le 15 décembre 2017.
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.
Le président, La greffière,
Philippe GEOFFROY Isabelle REYT
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