Commune de Châlons-en-Champagne (Marne) - Appel d'un jugement de la chambre régionale des comptes Grand Est - n° S-2020-1409

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 5 décembre 2019 au greffe de la chambre régionale des comptes Grand Est, par laquelle M. X, comptable de la commune de Châlons-en-Champagne, a élevé appel du jugement n° 2019-0015 du 4 octobre 2019 rendu par ladite chambre qui a mis à sa charge deux sommes non rémissibles et prononcé à son encontre deux débets pour avoir payé en 2013 des dépenses sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, notamment son article 6-1 ;

Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment ses articles 23-1 et 23-3 ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles D. 1617-19 et D. 1617-23 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code pénal, notamment son article 132-59 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment ses articles 88 et 110 ;

Vu le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des   autorités territoriales, notamment ses articles 5 et 7 ;

Vu le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment son article 2 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu l’arrêté du 25 juillet 2013 portant application du premier alinéa de l’article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant le contrôle sélectif de la dépense ;

Vu le rapport de M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les observations transmises par le requérant après la clôture de l’instruction en date des 18 mai, 27 mai, 10 juin, 12 juillet et 15 juillet 2020 ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 342 du 10 juillet 2020 ;

Entendu lors de l’audience publique du 16 juillet 2020, M. VALLERNAUD, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Vu la note en délibéré présentée par M. X et enregistrée le 27 août 2020 au greffe de la Cour des comptes;

Entendu en délibéré Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que, par jugement n° 2019-0015 du 4 octobre 2019 susvisé, la chambre régionale des comptes Grand Est a, au titre de l’exercice 2013, d’une part, mis à la charge de M. X deux sommes non rémissibles de 265 € chacune (charges n° 1 et 3) et, d’autre part, constitué l’intéressé débiteur envers la commune de Châlons-en-Champagne pour les sommes de 3 059,45 € (charge n° 2) et de 14 520 € (charge n° 4) ;

2. Attendu que l’appelant demande à la Cour d’annuler pour vices de forme le jugement entrepris ou, dans l’hypothèse où elle considérerait qu’il a été régulièrement rendu, de dire que les manquements n’étaient pas constitués ou, à défaut, qu’ils n’ont pas causé de préjudice financier à la commune et que compte tenu des circonstances de l’espèce, il n’y avait pas lieu de mettre à sa charge de somme non rémissible ; que pour ce qui concerne les deux charges au titre desquelles les premiers juges l’ont constitué en débet, M. X soutient par ailleurs que, dans l’hypothèse où le juge d’appel confirmerait que les dépenses en cause ont été irrégulièrement payées et que de ces manquements a résulté un préjudice financier pour la commune, il devrait admettre que le requérant a respecté les règles d’un dispositif de contrôle sélectif de la  dépense, de façon à ce que celui-ci puisse en obtenir une remise gracieuse intégrale desdits débets ;

Sur la régularité de la procédure

3. Attendu que M. X invoque tout d’abord dans sa requête cinq moyens tendant à l’annulation du jugement entrepris ;

En ce qui concerne le premier moyen d’annulation du jugement entrepris

4. Attendu que le comptable fait valoir que l’audience publique préalable au délibéré du jugement prononcé le 4 octobre 2019 aurait été organisée en méconnaissance des droits de la défense, au motif qu’elle n’a pas été reportée comme il l’avait demandé et qu’elle s’est donc tenue en son absence, sans qu’il ait pu préalablement prendre connaissance des conclusions du ministère public, ce qui l’aurait « privé de toute possibilité de réplique en audience publique, éventuellement suivie d’une note en délibéré » ; qu’il observe également que ni sa demande de report, ni la suite qui lui a été réservée, n’ont été mentionnées dans le jugement entrepris ;

5. Attendu qu’il ressort de sa requête et des pièces du dossier qu’après avoir accusé réception, le 2 septembre, de la lettre du 30 août 2019 par laquelle il a été informé que le rapport à fins d’arrêt sur les comptes pour l’exercice 2013 de la commune de Châlons-en-Champagne serait examiné en audience publique le 10 septembre, M. X a, le même jour, transmis par courriel au greffe une lettre également datée du 2 septembre informant le président de la juridiction qu’il devait s’absenter du 3 au 11 septembre inclus et souhaiterait en conséquence « obtenir un report de la date [de l’] audience publique dans un délai à définir, mais [lui] permettant aussi de prendre connaissance des conclusions du procureur financier dans un délai raisonnable avant l’audience » ;

6. Attendu qu’aux termes du premier alinéa de l’article R. 242-8 du code des juridictions financières susvisé, « les parties à l’audience sont informées du jour de l’audience publique au moins sept jours avant (…)sa tenue» ; que ce délai minimum commence à courir à compter de la notification aux intéressés de la lettre correspondante ; que la chronologie rappelée ci-dessus montre que ces prescriptions ont été respectées en l’espèce ;

7. Attendu qu’il résulte par ailleurs de l’article R. 242-7 du même code que l’inscription d’un rapport à fins de jugement à l’ordre du jour d’une audience publique est réalisée par le président de la formation de jugement « en accord avec le ministère public » ; que les dispositions correspondantes ne subordonnent pas cette inscription à l’accord des autres parties qui, à la différence du représentant du ministère public, ont la faculté mais non l’obligation d’assister à l’audience publique ; que le code des juridictions financières ne fixe pas non plus de délai pour la production des conclusions du ministère public ; que la chambre n’était donc pas juridiquement tenue de réserver une suite favorable à la demande du comptable tendant à ce que l’audience publique soit reportée ;

8. Attendu qu’au surplus, conformément à la demande du requérant, les conclusions du ministère public lui ont été adressées dans des délais qui lui permettaient d’en prendre connaissance et, le cas échéant, d’y répondre, avant l’audience publique ; que le fait, comme le comptable l’a souligné, que le jugement du 4 octobre 2019 ne comporte aucune mention de sa demande de report de l’audience et de la réponse négative à laquelle elle a donné lieu, n’a pas davantage affecté ses droits à se défendre ;

9. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que le premier moyen invoqué par l’appelant à l’appui de sa demande d’annulation du jugement entrepris doit être écarté dans toutes ses branches ;

En ce qui concerne le deuxième moyen d’annulation du jugement entrepris

10. Attendu que le requérant fait valoir que le rapport n° 2016-0097 à fins d’examen des comptes pour les exercices 2009 à 2013 de la commune de Châlons-en-Champagne aurait été affecté d’une « irrégularité substantielle » qui tiendrait à « l’absence de notification au comptable du contrôle de l’exercice 2014 » ; qu’il ressort de sa requête qu’en réalité, le comptable reproche au représentant du ministère public d’avoir produit à l’appui de son réquisitoire cinq pièces postérieures au 31 décembre 2013, ce qui aurait « influenc [é] le sens de la décision » de la juridiction » et aurait « priv [é] le comptable retraité de la garantie de ses droits, dont celui de l’article 6 de la CEDH » ;

11. Attendu qu’aux termes de l’article R. 242-1 du code des juridictions financières, le contrôle des comptes d’un organisme relevant de la compétence d’une chambre régionale des comptes « est notifié au comptable et à l’ordonnateur en fonctions » et que la notification qui leur en est faite précise notamment « les exercices contrôlés » ; que l’article L. 242-4 du même code prévoit que la phase contentieuse est enclenchée par la prise d’un réquisitoire « lorsque le ministère public relève, dans [le rapport d’examen des comptes à fins de jugement produit à l’issue de cette phase] (…) ou au vu des autres informations dont il dispose, un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable » ;

12. Attendu qu’il résulte de ces dispositions que l’examen des comptes à fins de jugement constitue un préalable nécessaire à l’ouverture, à l’initiative du ministère public, d’une instance contentieuse susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable public et qu’elles ne permettent pas au ministère public de relever une charge en dehors du périmètre temporel fixé préalablement par la juridiction, lorsqu’elle précise, à l’occasion de la notification de l’examen des comptes, les exercices contrôlés ;

13. Attendu qu’en l’espèce, l’ensemble des charges relevées dans son réquisitoire par le procureur financier se rapportaient à des opérations de l’exercice 2013 et que c’est bien au titre de ce seul exercice que la chambre régionale des comptes a prononcé deux débets à l’encontre de M. X et mis à sa charge deux sommes non rémissibles ; que le jugement attaqué ne s’appuie sur des pièces postérieures à l’exercice 2013 que pour analyser l’existence du préjudice financier que les manquements reprochés au comptable sont susceptibles d’avoir causé à la commune ;

14. Attendu, en effet, qu’en matière de dépenses irrégulièrement payées, si le manquement du comptable s’apprécie à la date du paiement et si les pièces postérieures sont sans effet sur l’appréciation de sa responsabilité, en revanche, lorsqu’il statue sur le point de savoir si ce manquement a ou non causé à l’organisme public concerné un préjudice financier, le juge des comptes doit examiner l’ensemble des pièces du dossier, y compris celles postérieures au paiement ;

15. Attendu qu’au cas particulier, la chambre a constaté que, dans la mesure où ils leur étaient postérieurs, les trois arrêtés mentionnés par M. X ne pouvaient justifier les paiements d’indemnités de performance et de fonctions visés dans le réquisitoire au titre de la charge n° 1, qu’elle a jugés irréguliers ; que, dans le sens des intérêts du comptable, elle a ensuite considéré que « ces trois arrêtés mentionn [ant] rétroactivement les éléments liquidatifs de l’indemnité de performance et de fonctions (… ) versée à [M. X] en 2013 (…) manifest [aient] (…) la volonté expresse [de l’ordonnateur] de régulariser postérieurement la situation » ; que, conjointement à d’autres pièces datées quant à elles de l’exercice 2012, elle a pris en compte ces arrêtés pour estimer  que le paiement irrégulier des indemnités n’avait pas causé de préjudice financier à la commune ;

16. Attendu que la mention dans le jugement des bulletins de salaire de l’intéressé pour les mois de février et mars 2014 se justifiait par la nécessité dans laquelle s’est trouvée la chambre de s’assurer que le montant de l’indemnité forfaitaire de représentation dont il a également bénéficié, qui avait dépassé le plafond légal de 15 % de sa rémunération brute sur la période d’octobre 2012 à janvier 2014, avait été ramené sous ce plafond à compter de février 2014 ; que la confirmation de cette régularisation constituait un préalable à la vérification de ce que le trop-perçu ensuite récupéré l’avait été pour le bon montant, ce qui, joint au constat qu’une délibération du conseil municipal du 24 juin 2004 et la lettre du maire du 20 septembre 2012 avaient manifesté, antérieurement aux paiements litigieux, la volonté expresse de l’assemblée délibérante et de l’ordonnateur de verser l’indemnité forfaitaire de représentation à l’intéressé, a permis à la chambre de conclure que le manquement imputé au comptable au titre de la troisième charge n’avait pas causé de préjudice financier à la commune ;

17. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que la chambre était fondée à prendre en compte des pièces postérieures au dernier exercice dont les comptes étaient en jugement, dès lors que les charges relevées à l’encontre du comptable et au titre desquelles sa responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu se rapportaient bien à des opérations réalisées durant la période examinée ; qu’il n’y a donc pas lieu d’accueillir le deuxième moyen soulevé par le requérant à l’appui de sa demande d’annulation du jugement du 4 octobre 2019 ;

En ce qui concerne le troisième moyen d’annulation du jugement entrepris

18. Attendu que l’appelant invoque un « sentiment de pré-jugement » pour demander l’annulation du jugement entrepris ; que ce sentiment résulte selon lui de ce que, dans son rapport d’observations définitives sur les comptes et la gestion pour les exercices 2010 et suivants de la commune de Châlons-en-Champagne, rendu public par la chambre régionale des comptes Grand Est le 17 octobre 2017, la juridiction a formulé un « rappel du droit » sur la nécessité de « déterminer par arrêté le taux individuel du régime indemnitaire applicable à chaque agent conformément à l’article 2 du décret n° 91-875 » du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

19. Attendu que selon le requérant, cette mention, qui était d’après lui erronée - les dispositions en cause n’imposant pas que le taux individuel du régime indemnitaire applicable à chaque agent soit déterminé par arrêté -, et qui aurait donc dû faire l’objet d’une rectification dans le cadre prévu à l’article R. 243-20 du code des juridictions financières, a « influenc [é] le sens de la décision rendue par le jugement 2019-0015 » du 4 octobre 2019 et a « priv [é] le comptable retraité de la garantie de ses droits, dont celui de l’article 6 de la CEDH, rappelant aussi en son alinéa 2 la présomption d’innocence » ;

20. Attendu que tant le principe d’impartialité que celui relatif au respect des droits de la défense font obstacle à ce qu’une décision juridictionnelle sur les comptes d’un comptable public puisse être régulièrement rendue par une chambre régionale des comptes lorsque celle-ci a précédemment évoqué l’affaire dans un rapport d’observations définitives en relevant l’irrégularité des faits ; que ce n’est cependant pas le cas lorsque, comme en l’espèce, les critiques de la juridiction, formulées en termes généraux, sont adressées à l’ordonnateur de la commune, ne comportent aucune mention nominative ni indications sur d’éventuelles suites juridictionnelles à l’encontre du comptable, et ne font en aucune façon référence ni au régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ni à des irrégularités susceptibles d’engager la responsabilité du comptable ;

21. Attendu qu’est indifférent à cet égard le fait que le président de la chambre régionale des comptes n’ait pas mis en œuvre la procédure de rectification d’office des observations définitives de la juridiction prévue à l’article R. 243-20 du code des juridictions financières ; qu’en effet, une telle démarche se serait inscrite dans le cadre de la procédure de contrôle des comptes et de la gestion de la commune qui est distincte de la procédure de contrôle juridictionnel des comptes de la collectivité ;

22. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que la crainte évoquée par le requérant est sans fondement et que la procédure suivie en première instance n’a donc pas été viciée par un quelconque pré-jugement ; qu’il convient donc d’écarter également, dans ses deux branches, le troisième moyen invoqué par le requérant à l’appui de sa demande d’annulation du jugement du 4 octobre 2019 ;

En ce qui concerne le quatrième moyen d’annulation du jugement entrepris

23. Attendu que le requérant identifie comme un vice de procédure la circonstance que les deux procédures de contrôle juridictionnel des comptes de la ville et de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne auraient été confondues ;

24. Attendu que cette confusion résulterait en premier lieu de ce que chaque pied de page du rapport R1 n° 2016-0097 du 28 juin 2016, sur le fondement duquel le procureur financier a pris le réquisitoire qui se  trouve à l’origine du jugement sur lequel porte la requête, faisait mention de la communauté d’agglomération en lieu et place de la commune de Châlons-en-Champagne ;

25. Attendu que le requérant relève également qu’ « Historiquement, jusqu’à la fin de la mandature 2008/2014, le maire de la ville-centre a été président du district » devenu communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne par l’effet d’un arrêté préfectoral du 1 er janvier 2014, de sorte que, sur la période de 1995 à 2004, « l’ordonnateur de l’EPCI était la même personne physique que le maire de la ville-centre » ;

26. Attendu que M. X observe enfin que « les deux collectivités, qui disposent de services communs, ont été contrôlées en même temps en 2015/2016 » par la chambre régionale des comptes d’Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine, qu’à la suite de ces contrôles, « le procureur financier a pris deux réquisitoires 2016/35 et 2016/36 le 1 er septembre 2016 » , que ces réquisitoires ont été instruits par le même rapporteur, qui a adressé aux mêmes dates des questionnaires à l’ordonnateur et aux comptables concernés, que les rapports à fins de jugement des comptes de la communauté d’agglomération et de la commune ont été produits le même jour puis ont été inscrits à l’ordre du jour d’une même audience publique ;

27. Attendu qu’ainsi que l’a relevé le requérant, le rapport à fins d’examen des comptes n° 2016-0097 du 28 juin 2016 comportait, au bas de chacune de ses 15 pages, la mention « Chambre régionale des comptes d’Alsace Champagne Ardenne Lorraine – rapport à fin d’examen des comptes (R1) Communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne (Marne) » ; que la lecture de ce document montre cependant à l’évidence qu’il portait bien exclusivement sur les comptes des exercices 2009 à 2013 de la commune de Châlons-en-Champagne ; que c’est donc manifestement par erreur que la référence ci-dessus indiquée y a été apposée ;

28. Attendu que la circonstance que l’ordonnateur concerné ait été le même que celui de la communauté d’agglomération et que le contrôle juridictionnel des comptes de l’un et l’autre organismes ait été confié au même rapporteur et conduit selon les mêmes modalités et le même calendrier, n’a pas non plus suscité de confusions de nature à altérer le caractère contradictoire de la procédure ; que l’examen du rapport n° 2017-0122 du 12 juillet 2017 et du rapport complémentaire n° 2019-0044 du 8 avril 2019 à fins de jugement des comptes pour l’exercice 2013 de la commune montre en particulier que l’un et l’autre traitent exclusivement des quatre charges soulevées par le représentant du ministère public dans son réquisitoire n° 2016-35 du 1 er septembre 2016 ;

29. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’aucun des éléments invoqués au titre du quatrième moyen soulevé par le requérant au soutien de sa demande d’annulation du jugement entrepris n’est susceptible d’avoir vicié la procédure suivie par les premiers juges ; qu’il convient donc d’écarter également ce moyen dans tous ses branches ;

En ce qui concerne le cinquième moyen d’annulation du jugement entrepris

30. Attendu que le requérant soutient qu’au titre de la quatrième charge,la chambre régionale des comptes l’aurait constitué en débet pour un motif qui ne figurait pas dans le réquisitoire du procureur financier et qu’elle n’aurait ainsi pas respecté le principe du contradictoire ;

31. Attendu qu’à l’appui de cette analyse, il observe en premier lieu que, par courrier du 6 avril 2017, le magistrat chargé de l’instruction initiale du réquisitoire avait « [appelé] son attention sur le fait que la formation de délibéré pourrait être amenée à [le] déclarer personnellement et pécuniairement responsable » du paiement irrégulier de l’indemnité visée dans la charge n° 4 pour un motif autre que celui relevé par le représentant du ministère public ;

32. Attendu qu’en effet, selon le rapporteur, alors que le procureur financier avait fondé son analyse sur le fait que, lorsqu’il a payé au directeur du cabinet du maire l’indemnité en cause, le comptable ne disposait ni d’une délibération en autorisant le versement, ni d’une décision individuelle en fixant le taux, en contradiction avec les dispositions figurant à la rubrique 210223 de la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux mentionnée à l’article D. 1617-19 et jointe en annexe du code général des collectivités territoriales, la chambre était susceptible de fonder la mise en jeu de la responsabilité de M. X « sur les dispositions de cette annexe selon lesquelles « lorsqu’une dépense n’est pas répertoriée dans la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent d’effectuer ses contrôles » ;

33. Attendu que la précision apportée par le rapporteur découlait de ce que « la rémunération d’un collaborateur de cabinet est encadrée par des dispositions spéciales » , figurant aux articles 34 et 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et aux articles 3, 5 et 7 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, qui prévoient que les primes et indemnités dont bénéficient ces derniers n’ont pas à être prévues dans la décision de l’organe délibérant autorisant leur recrutement, mais dans celle prise par l’ordonnateur pour y procéder ;

34. Attendu que le requérant relève en deuxième lieu que, dans son rapport n° 2019-0044 du 8 avril 2019, le magistrat avait souligné qu’ « Il ne saurait être fait grief au comptable de ne pas avoir exigé les pièces listées par une rubrique (210223) qu’il n’était pas tenu d’appliquer formellement au cas du directeur de cabinet » ; qu’en conséquence, le rapporteur avait « proposé à la formation de jugement de prononcer un non-lieu à charge pour la présomption de charge n° 4 » ;

35. Attendu que le requérant soutient en troisième et dernier lieu que le courrier susmentionné du 6 avril 2017 lui a été transmis « en méconnaissan [ce du] principe de monopole des poursuites confié au ministère public (…) , ainsi que [de celui de] la séparation entre les fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement » ;

36. Attendu que l’instruction d’un réquisitoire a pour objet exclusif de vérifier si les présomptions de manquements qui y sont évoquées sont ou non fondées ; que le magistrat chargé de l’instruction n’est pas habilité à en examiner de nouvelles à sa seule initiative ; que si ses investigations le conduisent à relever d’autres faits qui lui paraissent susceptibles de poursuites rationae materiae , rationae personae ou rationae temporis , il doit en informer le représentant du ministère public afin que celui-ci prenne, s’il le juge pertinent et opportun, un réquisitoire complémentaire étendant le périmètre de la saisine de la juridiction ;

37. Attendu qu’en l’espèce, le manquement retenu par la chambre régionale des comptes Grand Est, à savoir l’absence de décision du maire fixant le régime indemnitaire du directeur de cabinet, se déduit du grief que le représentant du ministère public a fait au comptable d’avoir payé l’indemnité en cause sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ;

38. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que le raisonnement au terme duquel la chambre régionale des comptes a estimé que le comptable avait manqué à son obligation de contrôle de la production des justifications procédait bien du même grief que celui formulé dans le réquisitoire et a bien été soumis à la discussion du comptable ; que la chambre a donc pu, sans méconnaître le principe du contradictoire et le monopole des poursuites réservé au ministère public, mettre en jeu de ce chef sa responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’en conséquence il y a lieu d’écarter dans toutes ses branches le cinquième et dernier moyen soulevé par le requérant pour demander l’annulation du jugement du 4 octobre 2019 ;

39. Attendu que la procédure suivie par les premiers juges n’a été entachée d’aucune irrégularité qui devrait être relevée d’office ;

Sur le fond

Sur l’utilisation du terme « manquement » par les premiers juges

40. Attendu que le requérant soutient que « le terme de « manquement » » utilisé par la chambre régionale des comptes dans son jugement du 4 octobre 2019, qui « est issu d’un amendement parlementaire [adopté] en 2011 sans avis préalable du Conseil d’État ni étude d’impact, ne répond pas à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi » tel que l’a défini le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, dont M. X souligne qu’elle est intervenue « postérieure [ment] au réquisitoire 2016-35 du 1 er septembre 2016 » ; que le comptable n’a expressément articulé ce moyen qu’en ce qui concerne la première charge ; que cependant, la mention récurrente, dans les parties relatives aux trois autres charges de sa requête, de l’absence de « définition légale » des manquements correspondants, montre qu’à ses yeux ce moyen s’applique à l’ensemble des dispositions du jugement entrepris ;

41. Attendu que le I de l’article L. 142-2 du code des juridictions financières prévoit que « la transmission au Conseil d’État, par une juridiction [financière](…) , d’une question prioritaire de constitutionalité obéit aux règles définies par les articles 23-1 et 23-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel » ; que le premier alinéa de l’article 23-1 de cette ordonnance prévoit, d’une part, que « devant les juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé » et, d’autre part, qu’ « un tel moyen (…) ne peut être relevé d’office » ;

42. Attendu que ni sur le fond, ni dans la forme, le requérant n’a présenté l’observation susmentionnée comme pouvant constituer une question prioritaire de constitutionnalité ; que dans l’hypothèse où telle aurait été l’intention du requérant, la Cour ne pourrait que constater l’irrecevabilité de cette question prioritaire de constitutionnalité qui n’a pas fait l’objet d’un écrit distinct de la requête en appel et l’impossibilité pour elle de s’en saisir d’office ;

En ce qui concerne la première charge

43. Attendu que la chambre a, au titre de la charge n° 1, mis à la charge du requérant une première somme non rémissible pour avoir payé sur la période de janvier à décembre 2013, au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services de la commune, pour un montant total de 46 900 €, une indemnité de performance et de fonctions alors qu’il ne disposait pas de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux de l’indemnité dont la rubrique 210223 de la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux mentionnée à l’article D. 1617-19 et jointe en annexe du code général des collectivités territoriales (CGCT) imposait la production ; que les premiers juges ont considéré qu’une délibération du conseil municipal du 28 juin 2012 et un courrier du maire du 20 septembre 2012 attestaient de la « volonté expresse et préalable » de l’assemblée délibérante et de l’ordonnateur de verser l’indemnité de performance et de fonctions à l’intéressé, de sorte que le manquement du comptable n’avait pas causé de préjudice financier à la commune ; qu’ils ont estimé qu’aucune circonstance ne justifiait de mettre à la charge du comptable une somme inférieure au plafond applicable en l’espèce de 265 € ;

S’agissant du manquement

44. Attendu que le requérant fait valoir que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux ne lui imposait pas de vérifier qu’il disposait d’une copie des pièces mentionnées à la rubrique 210223 lorsqu’il a pris en charge les mandats sur le fondement desquels les indemnités de performance et de fonctions visés dans le réquisitoire ont été payées au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services de la commune ;

45. Attendu qu’il observe en effet, d’une part, qu’il s’agissait de paiements ultérieurs au premier paiement de l’indemnité de performance et de fonctions dont l’intéressé a bénéficié en octobre 2012 et, d’autre part, que la nomenclature distingue les pièces justificatives des premiers paiements, dont le comptable doit disposer avant d’y procéder, de celles afférentes aux paiements suivants, pour lesquels cette obligation ne s’imposerait pas ; que le requérant en déduit que les pièces mentionnées à la rubrique 210223, qui se rapporte précisément aux paiements ultérieurs de primes et indemnités, n’avaient pas à être jointes aux mandats de paiement correspondants ; que ce serait donc à tort que la chambre régionale des comptes lui aurait reproché d’avoir payé les indemnités de performance et de fonctions alors qu’il ne disposait pas de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination en fixant le taux ;

46. Attendu que le requérant soutient par ailleurs que le point 4 des définitions et principes de la nomenclature, relatif à la distinction entre « premier paiement et autres paiements » , qui précise les références au premier paiement que doivent comporter les paiements ultérieurs, « était inapplicable en matière de mandatements collectifs de paie » ; qu’il semble également ressortir de sa requête, en particulier de l’affirmation de ce que l’annexe à l’article D. 1617-19 du CGCT « [ne prévoyait] pas (…) de transmission en double exemplaire par l’ordonnateur de pièces relatives à la paie » , qu’il n’avait pas à constituer des dossiers individuels dans lesquels il aurait conservé les pièces justificatives du premier paiement des primes et indemnités versées aux agents municipaux ; que jointe au fait, rappelé par ailleurs par le requérant, qu’en application de l’article 52 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les comptables doivent produire chaque année leurs comptes et les pièces justificatives des opérations qui y sont décrites, cette observation tendrait ainsi à prouver que le dispositif prévu au point 4 des définitions et principes de la nomenclature serait de toute façon inapplicable ;

47. Attendu que le requérant observe en outre qu’après avoir été déposés à la chambre régionale des comptes, les comptes et les pièces produites à l’appui des comptes pour l’exercice 2012 et les exercices antérieurs de la commune de Châlons-en-Champagne ont été détruits à la suite de leur apurement par la juridiction ; qu’il s’ensuit selon lui qu’au moment où elle a statué, la chambre régionale des comptes se trouvait dans l’impossibilité « de s’assurer de la présence ou non d’autres pièces à l’appui desdits comptes » ; qu’en conséquence, contrairement à ce qui se déduirait du 35 ème considérant de son jugement, la juridiction n’aurait pas établi que la lettre en date du 20 septembre 2012, par laquelle le maire a fait connaître au directeur général adjoint des services de la commune les éléments de sa rémunération à compter du 1 er octobre 2012, notamment en ce qui concerne l’indemnité de performance et de fonctions, n’était pas jointe à l’appui du premier paiement de cette prime ;

48. Attendu qu’au demeurant, selon le requérant, il résulterait de la destruction des comptes et des pièces produites à l’appui de ceux-ci pour l’exercice 2012 et les exercices antérieurs et du constat qu’en conséquence il était impossible d’identifier les pièces produites à l’appui du premier mandatement de l’indemnité de performance et de fonctions, que les circonstances de la force majeure étaient réunies et que la chambre régionale des comptes aurait donc dû s’abstenir de mettre en jeu sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

49. Attendu que de cet ensemble de considérations, le requérant tire la conclusion que « lui et ses agents n’ont commis aucune faute ni « manquement » lors des paiements 2013 de l’IPF » et qu’ « Il en était de même en 2012 lors de la 1 ère mise en paiement » de cette indemnité ;

50. Attendu que d ans sa rédaction en vigueur en 2013, résultant du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007, la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux mentionnée à l’article D. 1617-19 et jointe en annexe du code général des collectivités territoriales prévoyait la production, pour le  paiement des dépenses de rémunération du personnel, notamment, des « pièces exigées pour les paiements ultérieurs » au premier paiement (cf. le point 5 de la rubrique 21011) ;

51. Attendu que pour les premiers paiements de ces dépenses, l’annexe à l’article D. 1617-19 du CGCT exigeait notamment la production de « pièces particulières » , répertoriées à la rubrique 21022, parmi lesquelles figuraient, pour les « primes et indemnités » mentionnées à la rubrique 210223, d’une part, une « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » (cf. le point 1 de la rubrique 210223) et, d’autre part, une « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination (…) fixant le taux applicable à chaque agent » (cf. le point 2 de la rubrique 210223) ;

52. Attendu qu’u ne note n° 5 précisait que les « pièces particulières » mentionnées à la rubrique 21022 « [devaient] être produites, en tant que de besoin, et à chaque changement des droits de l’agent » ; que la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux comportait également, dans sa partie introductive consacrée aux « définitions et principes » , un point 4 relatif à « la distinction entre premier paiement et autres paiements » , qui prévoyait que « sur la pièce justificative jointe aux mandatements postérieurs au premier paiement – ou sur le document servant au mandatement lui-même – il [devait être] fait référence aux pièces justificatives produites uniquement au premier mandatement » ;

53. Attendu qu’il résulte de cet ensemble de dispositions que, comme le fait valoir le requérant, la réglementation ne lui imposait pas de disposer, à l’appui de chacun des mandats sur le fondement desquels il a procédé au paiement des indemnités de performance et de fonctions objets de la première charge, d’une copie des deux décisions mentionnées à la rubrique 210223 ; que cette obligation ne s’appliquait qu’au premier paiement de cette indemnité puis « à chaque changement des droits de l’agent » ; qu’ainsi que semble également le soutenir M. X, il ne lui appartenait pas non plus de constituer des dossiers individuels dans lesquels il aurait conservé les pièces justificatives du premier paiement des primes et indemnités versées aux agents municipaux ;

54. Attendu qu’il résulte en revanche des dispositions précitées du point 4 relatif à « la distinction entre premier paiement et autres paiements » qu’il devait être en mesure de s’assurer de leur existence ; qu’en effet, contrairement à ce que soutient le requérant, la réglementation n’excluait pas l’application de ces dispositions aux mandatements collectifs de la paie ; qu’il n’y avait donc pas lieu de faire à cet égard exception au principe édicté au point 5 de la partie introductive de la nomenclature, relatif à « l’utilisation de la liste des pièces justificatives pour le contrôle de la dépense » , selon lequel « [cette] liste est obligatoire en ce qu’elle constitue à la fois le minimum et le maximum des pièces justificatives exigibles par le comptable » et « s’impose à la fois aux ordonnateurs, aux comptables et aux juges des comptes » ;

55. Attendu que l’examen des pièces du dossier montre que les mandats sur le fondement desquels ont été payées les indemnités de performance et de fonctions mentionnées dans la première charge ne comportaient aucune référence aux pièces justificatives produites lors du premier mandatement de cette indemnité et qu’ils n’étaient accompagnés d’aucune pièce sur laquelle cette mention aurait pu figurer ; que l’instruction ayant fait par ailleurs apparaître qu’au moment des paiements, le maire n’avait pas pris de décision en bonne et due forme fixant le taux des indemnités versées au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services de la commune, la chambre régionale des comptes a pu juger à bon droit que le comptable n’en disposait pas lorsqu’il a pris en charge les mandats correspondants ;

56. Attendu que dans la mesure où la référence aux pièces justificatives produites lors du premier mandatement avait précisément pour objet de lui permettre de s’assurer de leur existence, la circonstance que le comptable n’aurait plus disposé des comptes et des pièces produites à l’appui des comptes de la commune pour l’exercice 2012, au cours duquel est intervenu le premier paiement de l’indemnité de performance et de fonctions au directeur général adjoint des services de la commune, est indifférente ; qu’en effet, dans l’hypothèse où ils auraient été déposés à la chambre régionale des comptes avant que les paiements en cause soient réalisés, il aurait été loisible au comptable de demander à l’ordonnateur de produire copie des pièces ainsi référencées, en s’appuyant au besoin sur les dispositions figurant à l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, selon lesquelles « lorsqu’à l'occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe (…) ce dernier » , qui « a alors la faculté d’opérer une régularisation ou de requérir par écrit le comptable public de payer » ;

57. Attendu qu’il s’avère au demeurant que, contrairement à ce qui semble se déduire de sa requête, M. X aurait pu rechercher dans ses propres services les pièces produites à l’appui du premier mandat de paiement de l’indemnité de performance et de fonctions servie en octobre 2012 au directeur général adjoint des services de la commune si, conformément à la réglementation, les mandats postérieurs ou des pièces produites à l’appui de ces mandats en avaient comporté les références ; qu’il ressort en effet du rapport n° 2016-0097 à fins d’examen des comptes pour les exercices 2009 à 2013 de la commune de Châlons-en-Champagne que les comptes pour l’exercice 2012 de cette collectivité ont été produits à la chambre régionale des comptes le 10 février 2014 ; que le requérant en disposait donc encore lorsqu’il a pris en charge les mandats en cause ;

58. Attendu qu’il est exact, en revanche, que lorsque la chambre régionale des comptes Grand Est a délibéré le jugement entrepris, les comptes et les pièces produites à l’appui des comptes pour l’exercice 2012 de la commune de Châlons-en-Champagne avaient été détruits ; que cependant cette circonstance n’empêchait pas la chambre régionale des comptes de relever que le comptable avait manqué à ses obligations de contrôle de la production des pièces justificatives ; qu’en effet, le triple constat que les mandats de paiement n’étaient appuyés d’aucune décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux del’indemnité de performance et de fonctions applicable au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services, que la référence à cette pièce ne figurait pas sur ces mandats, ni sur des pièces qui y auraient été jointes, et que les arrêtés pris à ce titre par le maire étaient datés du 30 janvier 2014, suffisait pour juger que le comptable n’en disposait pas lorsqu’il a procédé aux versements correspondants ;

59. Attendu que les circonstances constitutives de la force majeure invoquées par le requérant se rapportent à la décision prise en 2019 par la chambre régionale des comptes de mettre en jeu sa responsabilité personnelle et pécuniaire, et non au manquement que les premiers juges lui ont imputé au titre de sa gestion pour l’exercice 2013 ; qu’elles n’entrent donc pas dans les prévisions du V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; qu’en toute hypothèse, n’étant pas extérieure, imprévisible et irrésistible, la destruction des pièces produites à l’appui des comptes pour l’exercice 2012 de la commune de Châlons-en-Champagne n’en présentait pas les caractéristiques, de sorte que le requérant n’est pas fondé à soutenir que la chambre régionale des comptes aurait dû s’abstenir de mettre en jeu sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

S’agissant de la somme non rémissible mise à la charge du comptable

60. Attendu que le requérant considère que la décision prise par la chambre de mettre à sa charge une somme non rémissible de 265 € « [n’était] pas légalement justifiée et relève d’une erreur manifeste d’appréciation » ; qu’il soutient en effet, d’une part, qu’ « il s’agirait au cas particulier d’un enrichissement sans cause de la collectivité, qui estime par ailleurs n’avoir subi aucun préjudice et que le comptable n’a commis aucune erreur » et, d’autre part, que compte tenu des circonstances de l’espèce, notamment « du respect du CHD et du travail accompli » , la chambre régionale des comptes aurait dû fixer à zéro le montant de la somme non rémissible ;

61. Attendu qu’à l’appui de cette dernière demande, il invoque l’article 132-59 du code pénal, retenu par la Cour de justice de la République dans un arrêt du 19 décembre 2016 (affaire 2016-001), aux termes duquel « la dispense de peine peut être accordée lorsqu’il apparaît que le reclassement du coupable est acquis, que le dommage causé est réparé et que le trouble résultant de l’infraction a cessé » ;

62. Attendu que le deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 prévoit que, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; qu’il est donc inexact d’affirmer, comme le fait le requérant, que la décision prise par la chambre régionale des comptes de mettre à sa charge une somme non rémissible « [n’était] légalement pas justifiée » ;

63. Attendu que la question de savoir si le prononcé d’une somme non rémissible engendre ou non un « enrichissement sans cause » de l’organisme public auprès duquel le comptable concerné exerce ses fonctions est étrangère au dossier ; qu’en effet la loi autorise le juge des comptes à sanctionner d’une telle somme le manquement du comptable lorsqu’il n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, en tenant compte des circonstances dans lesquelles il est intervenu ;

64. Attendu qu’au sens des stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, la phase contentieuse du contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics porte sur des « contestations sur [les] droits et obligations de caractère civil » des comptables concernés, et non sur le « bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée » contre eux ; qu’il n’y a donc pas lieu de faire application des dispositions de l’article 132-59 du code pénal invoquées par le requérant ;

65. Attendu qu’en toute hypothèse, la mention figurant au deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, selon laquelle, dans le cas où le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes « peut » l’obliger à s’acquitter d’une somme non rémissible, signifie qu’il lui est loisible de décider de ne pas en prononcer ; qu’en l’espèce, toutefois, aucune des circonstances invoquées par le requérant ne justifiait une telle décision ; qu’en effet, le requérant n’a pas apporté la preuve que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense dont il invoque l’existence a été respecté et n’a produit aucune information sur le « travail accompli » dont il se prévaut ;

66. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit qu’au titre de la première charge, la chambre régionale des comptes Grand Est a relevé que M. X avait manqué à ses obligations de contrôle des indemnités de performance et de fonctions versées en 2013 au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services de la commune puis, après avoir estimé que ce manquement n’avait pas causé de préjudice financier à la collectivité, jugé que les circonstances de l’espèce justifiaient de mettre à la charge du comptable une somme non rémissible d’un montant égal au plafond applicable de 265 € ;

En ce qui concerne la deuxième charge

67. Attendu qu’au titre de la charge n° 2, la chambre a constitué M. X en débet pour avoir payé sur la période d’août à décembre 2013, à l’agent précité, une prime de responsabilité pour un montant total de 3 059,45 € alors qu’en contradiction avec la rubrique susmentionnée de la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, il ne disposait pas d’une délibération autorisant le versement de la prime, ni d’une décision individuelle en fixant le taux ; que la chambre a estimé qu’en l’absence de pièces manifestant la volonté expresse et préalable de l’organe délibérant d’accorder et d’encadrer l’attribution de la prime et celle de l’ordonnateur de la liquider au taux effectivement payé à l’agent concerné, la dépense correspondante présentait un caractère indu et avait donc causé un préjudice financier à la commune ;

S’agissant du manquement

68. Attendu que le requérant invoque cinq arguments pour contester l’existence du manquement relevé par les premiers juges au titre de la deuxième charge ;

69. Attendu qu’il fait valoir en premier lieu que « des délibérations avaient été prises par la commune de Châlons-sur-Marne (…) , dont une le 25 septembre 1997 à l’arrivée du comptable, actualisant le montant des primes selon le grade du secrétaire général (…) , ancienne dénomination du Directeur Général des Services (DGS) » , et qu’en ce qui concerne plus particulièrement la prime de responsabilité, « il n’est pas établi qu’il n’y a pas eu de délibération support à la ville de Châlons-sur-Marne ou Châlons-en-Champagne » ;

70. Attendu qu’il soutient cependant qu’une telle délibération était inutile dans la mesure où, sur le fondement d’une délibération du 21 mars 2008, « le maire disposait d’une délégation du conseil municipal » pour « fixer les rémunérations » des agents municipaux, de sorte que le conseil municipal devait selon lui être regardé comme s’étant dessaisi de sa compétence en la matière ;

71. Attendu que le requérant observe qu’en l’espèce, par un arrêté n° ARR-2014-VIL-0318 du 30 janvier 2014, le maire a décidé qu’à compter du 1 er août 2013, le directeur général des services de la commune percevrait une prime de responsabilité d’un montant de 611,89 € ; que cet arrêté qu’il qualifie de « recognitif » serait d’après lui venu valider a posteriori une « décision consensuelle non matérialisée » d’attribution de la prime à l’intéressé ;

72. Attendu que le requérant soutient par ailleurs que l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale n’imposait pas que le taux individuel du régime indemnitaire applicable à chaque agent soit déterminé par arrêté ;

73. Attendu qu’il considère en cinquième et dernier lieu que « le dépérissement des preuves à la trésorerie municipale et à la Chambre régionale des comptes serait constitutif de force majeure, la chambre disposant quand même d’un faisceau d’indices suffisant pour suppléer aux éléments papiers détruits » , de sorte que, comme pour la première charge, les premiers juges étaient de toute façon infondés à mettre en jeu sa responsabilité personnelle et pécuniaire à raison des paiements visés dans le réquisitoire ;

74. Attendu que contrairement à ce qui se déduit de sa requête, c’est à M. X, et non au juge des comptes, qu’il incombait d’apporter la preuve que la décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen de la prime de responsabilité payée au nouveau directeur général des services de la commune sur la période d’août à décembre 2013 avait été produite ; que le premier moyen invoqué par le requérant, selon lequel la prime de responsabilité a probablement fait l’objet d’une délibération du conseil municipal, est donc inopérant ;

75. Attendu en deuxième lieu que si, comme l’a fait valoir le requérant, par une délibération n° 2008-50 du 21 mars 2008, le conseil municipal avait délégué au maire sa compétence pour, notamment, « fixer les rémunérations » des agents municipaux, il ne s’était pas dessaisi de celle consistant à déterminer les primes et indemnités allouées aux intéressés ; que contrairement à ce qu’il soutient, l’arrêté n° ARR-2014-VIL-0318 du 30 janvier 2014, par lequel le maire a décidé qu’à compter du 1 er août 2014, le nouveau directeur général des services de la commune percevrait une prime de responsabilité d’un montant de 611,89 €, ne pouvait donc tenir lieu de « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen » de cette prime ; qu’au surplus, cet arrêté a été produit après que sont intervenus les paiements en cause et ne saurait donc avoir validé a posteriori« une décision consensuelle non matérialisée » d’attribution de la prime de responsabilité au nouveau directeur général des services de la commune, comme le prétend le requérant ;

76. Attendu, ainsi que le fait valoir le requérant, que l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale n’impose pas que le taux individuel du régime indemnitaire applicable à chaque agent soit déterminé par arrêté ; qu’en effet, son troisième alinéa prévoit seulement que « l’autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans [la] limite [des emplois inscrits au budget de la collectivité ou de l'établissement effectivement pourvus] , le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire » ; que cependant, dès lors  que la nomenclature exige la production à ce titre d’une « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination » , une « décision consensuelle non matérialisée sous forme d’arrêté avant celui recognitif du 30 janvier 2014 » ne saurait en tenir lieu, comme semble le soutenir le requérant ; qu’il résulte en effet du principe de neutralité édicté au point 5 de la partie introductive de la nomenclature, relatif à « l’utilisation de la liste des pièces justificatives pour le contrôle de la dépense » , selon lequel « [cette] liste ne modifie pas les réglementations en vigueur [et] (…) n’en est que la conséquence » , que la décision dont la nomenclature impose la production ne saurait revêtir une forme orale que ne prévoit pas l’article 2 du décret du 6 septembre 1991 ;

77. Attendu qu’il y a également lieu d’écarter l’argument du comptable selon lequel, la juridiction « dispos [ait] quand même d’un faisceau d’indices suffisant pour suppléer aux éléments papiers détruits » ;

78. Attendu qu’en effet, la prime de responsabilité ayant été payée au nouveau directeur général des services de la commune pour la première fois en août 2013, lorsqu’il a accédé à ces fonctions, le comptable n’avait pas, pour vérifier l’existence des pièces dont la rubrique 201223 de la nomenclature prévoyait la production, à se référer à des mandatements intervenus lors d’exercices antérieurs ; que le triple constat qu’aucune des deux décisions mentionnées à cette rubrique n’était jointe au mandat de paiement de la prime versée en août 2013, que la référence à ces pièces ne figurait pas sur les mandats de paiement de la même prime en septembre, octobre, novembre et décembre 2013, ni sur des pièces qui y auraient été jointes, et que l’arrêté par lequel le maire a décidé qu’à compter du 1 er août 2013, le directeur général des services de la commune percevrait une prime de responsabilité d’un montant de 611,89 € avait été pris postérieurement aux paiements litigieux, suffisait pour juger que le comptable n’en disposait pas lorsqu’il a procédé aux versements correspondants ;

79. Attendu enfin que pour les raisons indiquées à l’attendu n° 59 du présent arrêt en ce qui concerne la première charge, la chambre régionale des comptes ne se trouvait pas dans la situation, prévue au V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, dans laquelle elle aurait dû constater que les circonstances constitutives de la force majeure étaient réunies et, en conséquence, s’abstenir de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ; que le moyen doit donc être écarté ;

S’agissant du débet prononcé par la chambre

80. Attendu le requérant fait valoir en premier lieu qu’ « En matière de consommation de crédits, la dépense [a été] budgétairement neutre, l’indemnité n’ayant été servie [au nouveau directeur général des services] qu’après le départ à la retraite du précédent DGS » , de sorte que la commune n’aurait subi aucun préjudice financier ;

81. Attendu qu’au soutien de cette même conclusion, il fait également valoir que, conformément à l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue du décret n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique, « la signature (…) du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte justification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées » ;

82. Attendu que le requérant estime en troisième lieu qu’en cas d’infirmation par la Cour du débet prononcé par le juge des comptes de première instance , « la mise à sa charge (…) d’une somme non rémissible de 531 € ne serait pas justifiée et relèverait d’une erreur manifeste d’appréciation » ; que reprenant sur ce point le même raisonnement que pour la première charge, il soutient, d’une part, qu’ « il s’agirait au cas particulier d’un enrichissement sans cause de la collectivité, qui estime par ailleurs n’avoir subi aucun préjudice et que le comptable n’a commis aucune erreur » et, d’autre part, que compte tenu des circonstances de l’espèce, notamment « du respect du CHD et du travail accompli » , la « somme » ainsi mise à sa charge aurait pu être égale à zéro ; qu’à l’appui de cette dernière demande, il invoque à nouveau l’article 132-59 du code pénal, aux termes duquel « la dispense de peine peut être accordée lorsqu’il apparaît que le reclassement du coupable est acquis, que le dommage causé est réparé et que le trouble résultant de l’infraction a cessé » ;

83. Attendu que l’argumentaire ainsi articulé fait écho au constat formulé par la chambre régionale des comptes à l’article 6 du dispositif de son jugement selon lequel, « en l’absence de plan de contrôle hiérarchisé de la dépense pour l’année 2013, une éventuelle remise gracieuse devra [it] laisser à la charge du comptable une somme ne pouvant être inférieure à 3 ‰ du cautionnement prévu pour le poste comptable, soit la somme de cinq cent trente-et-un euros (531 €) » ; qu’ainsi la requête formulée par le comptable, tendant à ce que la somme mise à sa charge soit égale à zéro, traduit en réalité la demande que le juge d’appel reconnaisse qu’il a respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses de façon à ce que, dans l’hypothèse où la Cour confirmerait qu’il a irrégulièrement payé la prime en cause et que ce manquement a engendré un préjudice financier pour la commune, il puisse obtenir du ministre chargé du budget une remise gracieuse intégrale du débet correspondant, dans les conditions prévues au deuxième alinéa du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

84. Attendu que, de fait, le requérant conteste en quatrième et dernier lieu que, comme l’indique le 83 ème considérant du jugement attaqué, « aucun plan de contrôle sélectif de la dépense au titre de 2013 n’a été transmis par le comptable » , cette affirmation étant selon lui contredite par le relevé des pièces générales, qui fait mention d’un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) ;

85. Attendu que l’affirmation du requérant selon laquelle la collectivité « estime (…) n’avoir subi aucun préjudice » est fondée sur un courrier du maire de la commune en date du 16 décembre 2016, en réponse à une sollicitation du rapporteur chargé d’instruire le réquisitoire, dans lequel le maire indiquait notamment qu’il « [considérait] que les décisions du comptable [n’avaient] pas porté préjudice à [la] collectivité » ; que le juge des comptes n’est toutefois pas tenu par une déclaration de l’organe délibérant ou de l’ordonnateur, quelle qu’en soit la forme, indiquant que l’organisme concerné n’aurait pas subi de préjudice et qu’il apprécie l’existence de ce dernier in concreto , à la lumière des pièces du dossier ;

86. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

87. Attendu qu’en l’espèce, en l’absence de décision préalable du conseil municipal d’attribuer cette indemnité au nouveau directeur général des services, les dépenses correspondantes étaient dépourvues du fondement juridique dont le comptable était tenu de vérifier l’existence au regard de la nomenclature ; qu’elles présentaient donc un caractère indu et avaient en conséquence causé un préjudice financier à la commune ;

88. Attendu que la circonstance que le nouveau directeur général des services de la commune n’ait commencé à percevoir la prime de responsabilité qu’après le départ à la retraite de son prédécesseur, de sorte que la collectivité n’a financé aucune dépense supplémentaire, est indifférente à cet égard ; qu’en effet, le double constat que, d’une part, le conseil municipal, seule instance compétente pour prévoir l’attribution de la prime, n’avait pas pris de délibération à ce titre, et que, d’autre part, compte tenu de son objet et de ce qu’il a été produit postérieurement aux paiements en cause, l’arrêté du maire du 30 janvier 2014 ne pouvait en tenir lieu, suffit pour conclure qu’elle était indue et qu’en conséquence, elle a causé un préjudice financier à la commune ;

89. Attendu que du même constat, il résulte que, contrairement à ce que soutient le requérant, « la mise à sa charge (…) d’une somme non rémissible de 531 € » , qui, compte tenu du constat fait par les premiers juges qu’il n’a pas respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses et du montant du cautionnement du poste comptable, serait susceptible de rester à sa charge dans le cas où il en solliciterait remise gracieuse, ne susciterait aucun « enrichissement sans cause de la collectivité » ;

90. Attendu qu’au sens des stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, la phase contentieuse du contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics porte sur des « contestations sur [les] droits et obligations de caractère civil » des comptables concernés, et non sur le « bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée » contre eux ; qu’il n’y a donc pas lieu de faire application des dispositions de l’article 132-59 du code pénal invoquées par le requérant ;

91. Attendu que les dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, selon lesquelles, « lorsque le manquement (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…) , le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » , ne permettaient pas à la chambre régionale des comptes de renoncer à prononcer un débet à son encontre ; qu’il ne lui est pas non plus loisible d’en moduler le montant en fonction de circonstances de l’espèce, telles que le « travail accompli » dont se prévaut le requérant sans, au demeurant, en détailler la substance ;

92. Attendu qu’en revanche, conformément aux dispositions figurant au deuxième alinéa du IX du même article, le juge des comptes doit dans ce cas faire figurer dans sa décision « l’appréciation » qu’il porte sur « le respect par [le comptable] (…) des règles de contrôle sélectif des dépenses » ; que cette « appréciation » constitue un élément de la décision du juge des comptes, qui lie le ministre dans l’exercice de son pouvoir de remise gracieuse et est donc susceptible d’appel ; que M. X est donc habilité à discuter l’analyse faite par les premiers juges selon laquelle, en l’absence de plan de contrôle hiérarchisé de la dépense, « les mandats de paies concernés devaient (…) faire l’objet de l’ensemble des contrôles prévus aux articles 19 et 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique » et, « à défaut d’avoir exercé un tel contrôle, la somme laissé à [sa] charge (…) ne pourra [it] être inférieure à cinq cents trente-et-un euros (531 €) soit 3 ‰ du montant du cautionnement du poste comptable pour l’exercice 2013, fixé à 177 000 € » ;

93. Attendu que le relevé des pièces générales de l’exercice 2013, dont le requérant a joint une copie à sa requête, fait mention d’une version dématérialisée d’un document dénommé « copie du plan de contrôle cible CHD » , que M. X n’a toutefois pas produit ; que les premiers juges n’avaient donc pas d’autre solution que d’en constater l’absence et de dire que le comptable n’a pas respecté les règles d’un dispositif de contrôle sélectif de la dépense ;

94. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit qu’au titre de la deuxième charge, la chambre régionale des comptes Grand Est a relevé que M. X avait manqué à ses obligations de contrôle des indemnités de responsabilité versées en 2013 au nouveau directeur général des services de la commune puis, après avoir estimé que ce manquement avait causé un préjudice financier à la collectivité et que le comptable n’avait pas respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses, constitué l’intéressé en débet et relevé qu’il ne s’est pas conformé en l’espèce à un dispositif de contrôle sélectif de la dépense ;

En ce qui concerne la troisième charge

95. Attendu qu’au titre de la charge n° 3, la chambre a mis à la charge de M. X une seconde somme non rémissible pour avoir payé sur la période de janvier à décembre 2013, au même agent, une indemnité forfaitaire de représentation alors qu’il ne disposait pas de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux de l’indemnité dont la rubrique 210223 de la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux imposait la production ; que pour cette charge comme pour la première, la chambre régionale des comptes a jugé qu’une délibération du conseil municipal du 24 juin 2004 et la lettre susmentionnée du maire du 20 septembre 2012 avaient manifesté, antérieurement aux paiements litigieux, la volonté expresse de l’assemblée délibérante et de l’ordonnateur de verser l’indemnité forfaitaire de représentation à l’intéressé ; qu’elle en a donc également déduit que le manquement du comptable n’avait pas causé de préjudice financier à la commune, puis jugé que les circonstances de l’espèce justifiaient de mettre à la charge de M. X une somme non rémissible d’un montant égal au plafond applicable de 265 € ;

S’agissant du manquement

96. Attendu que le requérant fait valoir, d’une part, « qu’il n’est pas établi (…) qu’aucune copie de la lettre » du 20 septembre 2012 par laquelle le maire a fait connaître au directeur général adjoint des services de la commune les éléments de sa rémunération à compter du 1 er octobre 2012, notamment en ce qui concerne l’indemnité forfaitaire dereprésentation , « n’était jointe à l’appui du 1 er paiement en 2012 », en deuxième lieu, qu’« en tout état de cause, une telle pièce n’avait pas à être produite à l’appui d’un mandatement ultérieur » et, en troisième lieu, que « la destruction des pièces de l’année 2012 à l’initiative de la Chambre ne permettrait plus de s’assurer de la présence ou non de cette lettre ou d’un autre document à l’appui du compte de gestion » ; que même si le requérant ne l’indique pas expressément, il se déduit de ces considérations que le raisonnement qu’il a articulé pour contester l’existence du manquement que les premiers juges lui ont imputé au titre de la première charge s’applique également à la troisième charge ;

97. Attendu que pour les raisons indiquées aux attendus n° 50 à 58 du présent arrêt concernant la première charge, le moyen du requérant doit être écarté ; qu’en effet, le double constat que les mandats de paiement n’étaient appuyés d’aucune décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux de l’indemnité forfaitaire de représentation applicable au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services, et que la référence à cette pièce ne figurait pas sur ces mandats, ni sur des pièces qui y auraient été jointes, suffisait pour juger que le comptable n’en disposait pas lorsqu’il a procédé aux versements correspondants ;

98. Attendu d’autre part que pour les raisons indiquées à l’attendu n° 59du présent arrêten ce qui concerne la première charge, la chambre régionale des comptes ne se trouvait pas dans la situation, prévue au V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, dans laquelle elle aurait dû constater que les circonstances constitutives de la force majeure étaient réunies et, en conséquence, s’abstenir de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ;

S’agissant de la somme non rémissible mise à la charge du comptable

99. Attendu qu’en ce qui concerne la somme de 265 € que la chambre régionale des comptes a mise à sa charge, le requérant reprend l’argumentaire concernant la somme de même montant prononcée au titre de la première charge ; qu’il convient de lui apporter les mêmes réponses développées aux attendus n° 60 à 65 du présent arrêt et d’écarter ces divers moyens ;

100. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit qu’au titre de la troisième charge, la chambre régionale des comptes Grand Est a relevé que M. X avait manqué à ses obligations de contrôle des indemnités forfaitaires de représentation versées en 2013 au directeur général adjoint devenu ensuite directeur général des services de la commune puis, après avoir estimé que ce manquement n’avait pas causé de préjudice financier à la collectivité, jugé que les circonstances de l’espèce justifiaient de mettre à la charge du comptable une somme non rémissible d’un montant égal au plafond applicable de 265 € ;

En ce qui concerne la quatrième charge

101. Attendu qu’au titre de la quatrième et dernière charge, les premiers juges ont constitué le comptable en débet pour avoir payé sur la période de janvier à décembre 2013, au directeur de cabinet du maire, une indemnité pour un montant total de 14 520 € alors qu’il ne disposait pas d’une décision de l’ordonnateur fixant le régime indemnitaire de l’intéressé ; que la chambre a jugé qu’en l’absence de pièce attestant de la volonté du maire de lui verser l’indemnité en cause, la dépense correspondante présentait un caractère indu et avait donc causé un préjudice financier à la commune ;

S’agissant du manquement

102. Attendu d’une part que pour contester l’existence du manquement relevé par les premiers juges au titre de la quatrième charge, le requérant articule le même raisonnement que pour la première charge ; qu’il convient de lui apporter les mêmes réponses développées aux attendus n° 50 à 58 du présent arrêt et d’écarter ces divers moyens ;

103. Attendu d’autre part que pour les raisons indiquées à l’attendu n° 59 du présent arrêt en ce qui concerne la première charge, la chambre régionale des comptes ne se trouvait pas dans la situation, prévue au V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, dans laquelle elle aurait dû constater que les circonstances constitutives de la force majeure étaient réunies et, en conséquence, s’abstenir de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ;

S’agissant du débet prononcé par la chambre

104. Attendu que pour contester le débet prononcé à son encontre par la chambre régionale des comptes , le requérant fait valoir en premier lieu que « les crédits consommés pour [financer] les indemnités 2013 [du directeur de cabinet] ont été engagés par une autorité compétente dans la limite des crédits votés par le conseil municipal » , de sorte que la commune n’aurait subi aucun préjudice financier ;

105. Attendu qu’au soutien de la même conclusion, il fait également valoir que « les contrôles de liquidation [n’ont] (…) pas [fait] apparaître (…) que les indemnités [versées en] 2013 [au directeur de cabinet] étaient supérieures au maximum fixé à l’alinéa 3 de l’article 7 du décret n° 87-004 du 16/12/1987 modifié » relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ;

106. Attendu que le requérant, reprenant sur ce point le même raisonnement que celui qu’il invoque pour la deuxième charge, estime en troisième lieu qu’en cas d’infirmation par la Cour des comptes du débet prononcé par les juges de première instance, « la mise à sa charge (…) d’une somme non rémissible de 531 € ne serait pas justifiée et relèveraitd’une erreur manifeste d’appréciation », moyen qui, pour les raisons indiquées à l’attendu n° 83, doit être compris comme une mise en cause de l’appréciation portée par la chambre régionale des comptes sur l’existence en l’espèce d’un dispositif de contrôle sélectif de la dépense ;

107. Attendu que pour les raisons indiquées aux attendus n° 85 à 87 du présent arrêt concernant la deuxième charge, le premier moyen du requérant doit être écarté ; qu’est en effet indifférente à cet égard la circonstance que ces dépenses aient été engagées par une autorité compétente dans la limite des crédits inscrits au budget pour 2013 de la commune afin de financer les indemnités versées au directeur de cabinet du maire et que leur montant ait été conforme au plafond fixé par le troisième alinéa de l’article 7 du décret susvisé du 16 décembre 1987 ; que le constat que le maire, seule autorité compétente pour prévoir l’attribution de l’indemnité à son directeur de cabinet et pour en fixer le montant, n’avait pas pris de décision à ce titre, suffit pour conclure que le versement de cette indemnité était indu et qu’en conséquence, il a causé un préjudice financier à la commune ;

108. Attendu enfin que pour les raisons indiquées aux attendus n° 89 à 93 du présent arrêt, le moyen du requérant relatif à l’erreur manifeste qu’aurait commise la chambre régionale des comptes Grand Est en constatant le préjudice financier pour la commune et l’absence de plan de contrôle sélectif de la dépense, doit être écarté ;

109. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit qu’au titre de la quatrième charge, la chambre régionale des comptes Grand Est a relevé que M. X avait manqué à ses obligations de contrôle des indemnités versées en 2013 au directeur de cabinet du maire de la commune puis, après avoir estimé que ce manquement avait causé un préjudice financier à la collectivité, a constitué le comptable en débet et constaté qu’il n’avait pas respecté les règles d’un dispositif de contrôle sélectif de la dépense ;

Par ces motifs,

DECIDE :

Article unique – La requête de M. X est rejetée.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents :M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance ; Mme Catherine DEMIER, conseillère maître, MM. Denis BERTHOMIER, Olivier ORTIZ et Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Marie-Hélène PARIS-VARIN

Jean-Yves BERTUCCI

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.