Cour des comptes. 7ème chambre. Arrêt. 27/06/2011

Agence des aires marines protégées (AAMP) - Exercices 2007 à 2009. n° 61557. Publié au Recueil de jurisprudence

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA COUR DES COMPTES a rendu l’arrêt suivant :

LA COUR,

Vu le réquisitoire n° 2011-22 RQ-DB du Parquet général près la Cour des comptes en date du 4 mars 2011 saisissant la septième chambre de la Cour des comptes de trois présomptions de charge à l’encontre de M. X, agent comptable de l’Agence des aires marines PROTÉGÉES (AAMP) ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 ;

Vu la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, notamment son article 18, et le décret n° 2006-1266 du 16 octobre 2006 relatif à l’Agence des aires marines protégées et aux parcs naturels marins ;

Vu le code de l’environnement, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu l'arrêté du Premier président de la Cour des comptes n° 11-095 du 3 février 2011 portant répartition des attributions entre les chambres de la Cour des comptes ;

Vu les pièces de mutation établissant que M. X est comptable en fonctions depuis le 8 février 2007 ;

Vu les lettres en date du 9 mars 2011 transmettant le réquisitoire au comptable et au directeur de l’AAMP et leurs accusés de réception en date du 10 mars 2011 (M. X) et 11 mars 2011 (directeur de l’AAMP) ;

Vu les lettres du rapporteur en date du 10 mars 2011 demandant au comptable et au directeur de l’AAMP de formuler leurs observations avant le 29 mars 2011 au plus tard ;

Vu les lettres du 22 avril 2011 et du 10 mai 2011 informant le comptable et le directeur de l’AAMP respectivement de la clôture de l’instruction et de la date de l’audience publique ;

Vu les réponses apportées respectivement par le directeur de l’AAMP le 29 mars 2011 et par le comptable les 22 mars, 5 avril et 9 mai 2011 ;

Sur le rapport n° 2011-299-0 de M. Emmanuel Roux, conseiller référendaire, en date du 22 avril 2011, ce magistrat ayant ensuite quitté la Cour ;

Vu les conclusions n° 333 du Procureur général en date du 13 mai 2011 ;

Entendu lors de l’audience publique du 8 juin 2011 M. Jean-Marie Le Méné, conseiller maître, en la présentation du rapport, M. Yves Perrin, avocat général, en ses conclusions orales, et M. X, comptable, celui-ci ayant eu la parole en dernier ;

Vu les pièces remises lors de l’audience publique par le comptable ;

Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du ministère public ;

Première charge (Obs. n° 6)

Considérant qu’un groupement de commandes a été constitué le 23 mars 2007 entre l’Université de Bretagne occidentale (UBO) et l’Agence des aires marines protégées (AAMP) ; que le domaine d’activité de ce groupement, précisé par l’avenant n° 1 du même jour, concernait « les marchés de transport et d’hébergement en métropole » ;

Considérant que le marché n° 2007-001, dont l’objet était la « fourniture de titres de transports (toutes destinations) et de solutions d’hébergement (destinations métropolitaines) pour l’ensemble des personnels des services et composantes de l’UBO », a été notifié le 30 mars 2007, avec effet du 2 avril 2007, par l’UBO à l’entreprise Carlson Wagonlit ; que ce marché a été renouvelé du 2 avril 2008 au 2 avril 2009, puis reconduit jusqu’au 2 avril 2010 ;

Considérant que le comptable a payé, durant ses gestions 2008 et 2009, sur le fondement du marché n° 2007-001, des frais d’hébergement hors métropole d’un montant total respectif de 761,92 € et de 29 875 €, en application des mandats et factures répertoriés aux tableaux suivants :

Au titre de l’année 2008 :

Date d’émission et n° mandat

N° facture

Nom du voyageur (agent)

Lieu de séjour

Séjour

Montant (euros)

18/12/2008 1874

305010414

Mayotte

10/12/2008

98,98

06/06/2008 751

8007652

Monte Carlo

20/03/2008

220,98

06/06/2008 750

8007649

Monte Carlo

20/03/2008

220,98

06/06/2008 758

8007650

Monte Carlo

20/03/2008

220,98

Total

2008

761,92

Au titre de l’année 2009 :

Date d’émission et n° mandat

Relevé de factures Carlson N° facture

Nom du voyageur (Agent/Intervenant extérieur*)

Lieu de séjour

Montant

(euros)

Janvier 2009

06/03/2009 243

305013781

Washington

595,72

305013859

Londres

80,98

305014625

Santa Crux Palma

474,30

305014766

Madrid

105,98

305013690

Lisbonne

111,98

305013693

Lisbonne

111,98

305013690

Tuela porto

62,98

305013693

Tuela porto

62,98

305013523

Londres

80,98

305013525

Londres

156,98

Février 2009

24/03/2009 438

305015639

Stockholm

5,98

305015487

B/E

Madrid

125,98

305015377

Madrid

101,21

305015344

Tahiti

1 282,97

305015263

Papeete

478,87

305016074

Bahrein

5,98

Mars 2009

16/04/2009 583

305018170

Fairfax USA

705,98

305018171

Fairfax USA

405,98

305018172

Fairfax USA

405,98 (*)

305018173

Fairfax USA

605,98

305018174

Fairfax USA

605,98

305018175

Fairfax USA

705,98

305018176

Fairfax USA

705,98

305018177

Fairfax USA

905,98

305018178

Fairfax USA

405,98

305018179

Fairfax USA

705,98

305018180

Fairfax USA

605,98

305018182

Fairfax USA

605,98

305018257

USA

1094,64

305018181

Fairfax USA

605,98

305018301

Annulation

-600,00

305018302

Fairfax USA

400,00

305018303

Fairfax USA

205,98

16/04/2009 583

305017734

Martinique Réunion

371,30

305017674

Cambridge

101,94

305017743

France

225,98

305018504

Mayotte

330,98

305018154

Madrid

64,98

305018265

USA

1 120,96

Avril 2009

03/06/2009 973

305019090

USA

200,98

305020674

Guyane

11,96

305019340 305019176

Nouvelle Calédonie

390,54

305020194

Mayotte

185,98

305020265

Réunion

61,78

Mai 2009

30/06/2009 1205

305022421

USA

315,98

305021503

USA

363,98

305021633

USA

332,98

302021501

USA

363,98

305021502

USA

363,98

302021505

USA

363,98

305021506

USA

363,98

305021507

USA

363,98

305021622

USA

305,98

305021623

USA

305,98

305021624

USA

305,98

305021628

USA

305,98

305021631

USA

305,98

305022339

Mayotte

200,98

305021696

Guyane

64,98

305021381

Mayotte

330,98

305022528

France

245,98

Juin 2009

09/07/2009 1264

305024700

Réunion

199,98

305024380

Réunion

321,98

305023347

Réunion

670,42

305023835

Guadeloupe

72,98

305024618

Guyane

201,98

305024453

France

273,98

305022884

USA

431,98

305023808

Avoir/fact-mars

-400 (*)

305023810

Fairfax USA

28 (*)

Juillet 2009

11/08/2009 1423

305025149

Mayotte

89,98

305025752

Mayotte

381,98

Août 2009

09/09/2009 1639

305026806

Martinique

208,66

305026942

Suède

224,98

305026745

USA

833,98

305027058

Mayotte

275,98

305026813

Mayotte

95,98

305026490

Réunion

117,58

Septembre 2009

20/10/2009 1945

305028911

Suède

385,98

305029478

AJ*

Londres

76,98

305029388

Suède

164,98

305028573

Guadeloupe

197,98

305027362

Tunisie

209,98

Octobre 2009

29/12/2009 2505

305031758

Nouméa

420,98

305031598

Barcelone

92,65

305030532

AK*

Australie

725,98

Novembre 2009

29/12/2009 2507

305033686

Londres

292,98

305033312

Londres

475,98

305032894

France

120,98

305033567

Guadeloupe

325,98

305032204

Martinique

217,98

305034123

Mayotte

90,98

305033979

Mayotte

260,98

305032998

Washington

520,98

305033499

Berlin

64,98

Total

2009

29 875

Considérant que, si le comptable n’a pas le pouvoir de se faire juge de la légalité des décisions administratives qui servent de fondement au mandat de paiement, il est tenu, en revanche et en vertu de l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé « d’exercer [...] : ... B. – en matière de dépenses, le contrôle : [...] de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 [...] ; que selon l’article 13 du même décret qu’en « ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : [...] la production des justifications » ;

Considérant que l’article 37 du même décret dispose : « Lorsque, à l’occasion de l’exercice du contrôle prévu à l’article 12 (alinéa B) ci-dessus, des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur » ; que « le contrôle de la validité de la créance par les comptables, prévu par l’article 13 du décret du 29 décembre 1962, doit s’effectuer au regard de l’ensemble des éléments de droit ou de fait dont ils disposent, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que ces éléments leur aient été communiqués par les ordonnateurs à titre obligatoire ou facultatif » ;

Considérant, en l’espèce, que le comptable a honoré l’ensemble des mandats relatifs à des frais d’hébergement hors métropole sur le fondement d’un marché qui ne concernait que les destinations métropolitaines ;

Considérant, en conséquence, que le comptable aurait dû suspendre les paiements en cause et en informer l’ordonnateur en application de l’article 37 du décret du 29 décembre précité ;

Considérant que le comptable fait valoir d’une part que le groupement de commandes avec l’UBO a été mis en place un mois et demi après la création de l’AAMP et que « par commodité et efficience administrative dans un contexte de création d’établissement public à forte évolution de 2007 à 2010, les hébergements hors métropole ont été administrativement rattachés au marché » ; d’autre part que « ces actes d’achat ont respecté la réglementation des marchés publics et les mandats de paiement comportaient les pièces justificatives suffisantes au contrôle de la liquidation » ; enfin que le marché en cause a été modifié le 15 juin 2010 et qu’il intègre désormais dans son objet les hébergements hors de la métropole ;

Considérant que les circonstances invoquées par le comptable ne sont pas de nature à justifier l’irrégularité consistant à payer des factures d’hébergement d’agents de l’AAMP en déplacement hors de la métropole, alors même que le marché auquel ces factures se référaient excluait expressément le règlement des frais correspondants ;

Considérant dès lors qu’en application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée à hauteur de 761,92 € au titre de l’exercice 2008 et de 29 875 € au titre de l’exercice 2009.

Deuxième charge (Obs. n° 7)

Considérant que le comptable a payé, durant ses gestions 2007 à 2009, au profit des sociétés du Palaren, Alkerger et Blaveau[1], et de la communauté de communes du pays d’Iroise (CCPI), la somme totale de 252 261,51 € correspondant à des loyers de bureaux, en application des mandats, appuyés de contrats de baux, répertoriés au tableau suivant :

N° mandat et date d’émission

Bailleur Date du bail

Objet du paiement

Montant

(euros)

29 03/05/2007

SCI du Palaren 27/04/2007

Mai à juillet 2007

11 003,20

288 08/08/2007

Août à octobre 2007

11 003,20

615 13/11/2007

Novembre-décembre 2007

7 335,47

Total

2007

29 341,87

7 21/01/2008

SCI du Palaren

1er trimestre 2008

11 003,20

434 04/04/2008

2ème trimestre 2008

11 003,20

652 07/05/2008

Complément 2ème trimestre

329,34

1035 09/07/2008

3ème trimestre 2008

11 497,20

1444 07/10/2008

4ème trimestre 2008

11 497,20

1177 19/08/2008

SCI Alkerger 30/06/2008

3ème trimestre 2008

5 262,40

1443 07/10/2008

4ème trimestre 2008

5 262,40

1693 14/11/2008

CCPI 23/09/2008

Septembre-décembre 2008

23 059,33

Total

2008

78 914,27

4 14/01/2009

SCI du Palaren 31/03/2009

1er trimestre 2009

11 497,20

832 14/05/2009

2ème trimestre 2009

11 497,20

909 25/05/2009

Complément 2ème trimestre

424,91

1287 09/07/2009

3ème trimestre 2009

12 134,59

1918 0910/2009

4ème trimestre 2009

12 134,59

5 14/01/2009

SCI Alkerger/Blaveau

1er trimestre 2009

5 262,40

515 09/04/2009

2ème trimestre 2009

5 262,40

1456 11/08/2009

3ème trimestre 2009

5 437,34

1925 09/10/2009

4ème trimestre 2009

5 437,34

2393 11/12/2009

1er trimestre 2010

5 437,34

590 16/04/2009

CCPI

1er trimestre 2009

17 294,50

1465 11/08/2009

2ème trimestre 2009

17 294,50

1917 09/10/2009

3ème trimestre 2009

17 370,01

2483 29/12/2009

4ème trimestre 2009

17 521,05

Total

2009

144 005,37

Considérant qu’aucune des prises à bail ci-dessus répertoriées n’a fait l’objet d’un avis préalable de France Domaine ;

Considérant que l’article 3 du décret n° 86-455 du 14 mars 1986, relatif à la suppression des commissions des opérations immobilières et de l’architecture et aux modalités de consultation du service des domaines, prévoit que « l’avis du service des domaines doit être demandé avant toute entente amiable pour les projets d’opérations immobilières, définis aux articles 5 et 6, quand ils sont poursuivis par : l’Etat ; les établissements publics et les offices de l’Etat ; [...] » ;

Considérant que l’article 5 du même décret précise que « les projets d’opérations immobilières visés [...] comprennent : 1°) Les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet la prise en location d’immeubles de toute nature ou de fonds de commerce d’un loyer annuel total, charges comprises, égal ou supérieur à une somme fixée par arrêté du ministre de l’économie, des finances et du budget ; [...] » ;

Considérant que l’article 1er de l’arrêté du 5 septembre 1986 relatif aux opérations immobilières poursuivies par les collectivités et organismes publics, modifié par l’arrêté du 17 décembre 2001, porte à 12 000 € la somme à partir de laquelle la consultation du service des domaines est requise ;

Considérant que la circulaire du 28 février 2007, relative à la modernisation de la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat, étend l’objet de l’avis domanial, en sus des modalités financières, à la conformité « des opérations aux critères d’amélioration de la performance immobilière de l’Etat » ;

Considérant que, lors de l’instruction, le comptable a fait savoir que la consultation du service des domaines n’a pas été effectuée lors de la prise à bail conclue avec la société du Palaren ; que, s’agissant des baux passés avec la société Alkerger et la CCPI, des demandes d’avis ont été transmises à France domaine les 16 novembre et 2 décembre 2010 ;

Considérant, par ailleurs, que le bail du 23 septembre 2008 contracté avec la CCPI n’a pas fait l’objet d’un avis préalable du contrôleur financier, alors que l’arrêté du 24 juin 2008 fixant les modalités du contrôle financier sur l’AAMP prévoyait en son article 5 que « sont soumis à l’avis préalable du contrôleur, selon des seuils et des modalités qu’il fixe après consultation de l’établissement […] les contrats, conventions et marchés… » ; qu’un tel avis aurait donc dû être requis, étant relevé que le bail en cause avait été consenti pour une durée de douze ans et un loyer annuel de 69 178 € ;

Considérant, en application de l’article 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, que « les comptables sont tenus d’exercer [...] B. – En matière de dépenses, le contrôle : [...] de la validité de la créance » ;

Considérant, selon l’article 13 du même décret, qu’en « ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : [...] l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. » ;

Considérant, comme la Cour l’a déjà jugé, que la circonstance que le seuil à partir duquel l’avis préalable du contrôleur financier est requis n’a été fixé que le 3 juillet 2009 ne dispensait pas le comptable de solliciter ledit avis ;

Considérant que si le comptable conteste le caractère obligatoire de l’avis de France Domaine avant toute prise à bail au motif qu’une instruction n° 03-029-M9 du 5 mai 2003 de la direction générale de la comptabilité publique ne fait pas figurer cet avis parmi les pièces justificatives exigées pour s’assurer de la validité de la créance, cette instruction ne saurait prévaloir sur les dispositions du décret du 14 mars 1986 ;

Considérant, en conséquence, que le comptable aurait dû suspendre les paiements en cause et en informer l’ordonnateur en application de l’article 37 du décret du 29 décembre précité ;

Considérant qu’en application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée à hauteur de 29 341,87 € au titre de l’exercice 2007, de 78 914,27 € au titre de l’exercice 2008 et de 144 005,37 € au titre de l’exercice 2009.

Troisième charge (Obs. n° 10)

Considérant que, sur mandats n° 669 (d’un montant de 171 877,16 €), 1192 (de 314 847 €), 1276 (184 447,12 €), et 1681 (329 426,24 €), des 28 avril, 26 juin, 9 juillet et 17 septembre 2009, le comptable a payé une somme totale de 1 000 597,52 € correspondant au règlement de factures émises par la société COMEX, en application du marché n° 2008-11 à bons de commande relatif à la « mise à disposition d’un navire océanographique et des équipements nécessaires au recueil de données pour l’établissement d’une cartographie d’habitats et d’espèces marines en Méditerranée » ;

Considérant que les bons de commande afférents à ces mandats ont été signés pour le premier par Mme Y, directrice adjointe de l’AAMP, et pour les trois autres par M. Z, secrétaire général de l’AAMP ;

Considérant que par décisions n° 2007-1 et 2008-3 des 8 février 2007 et 10 avril 2008, le directeur de l’AAMP n’a respectivement donné délégation à la directrice adjointe et au secrétaire général, qu’à l’effet de signer tous actes ou décisions « à l’exclusion […] des conventions, décisions, contrats ou marchés d’un montant supérieur à 133 000 € » ;

Considérant en conséquence que le comptable a honoré des mandats dont les montants excédaient les délégations consenties par l’ordonnateur ;

Considérant, en application de l’article 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, que « les comptables sont tenus d’exercer [...] B. - En matière de dépenses, le contrôle : de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; [...] de la validité de la créance » [...] ;

Considérant que le comptable aurait dû suspendre les paiements en cause, et en informer l’ordonnateur en application de l'article 37 du décret du 29 décembre précité ;

Considérant que le comptable fait valoir que, selon lui, « les bons de commandes ne sont que les modalités d’exécution des marchés, ne constituent pas en eux-mêmes des marchés, et ne font plus partie des pièces constitutives des marchés telles que prévu par le code des marchés de 2006 » ; qu’il a souligné à l’audience que les bons de commandes n’étaient pas des décisions ;

Considérant cependant que, selon les termes de l’article 77 du code des marchés publics applicable lors du paiement des mandats susvisés, « les bons de commande sont des documents écrits adressés aux titulaires du marché. Ils précisent celles des prestations, décrites dans le marché, dont l’exécution est demandée et en déterminent la quantité » ; que dès lors, la signature d’un bon de commande, si elle n’est pas équivalente à celle d’un marché, constitue bien un acte assimilable à une décision ;

Considérant qu’en conséquence, dès l’instant où les bons de commande signés par Mme Y et M. Z excédaient le seuil de la délégation de signature qui leur avait été accordée, le comptable aurait dû en refuser le paiement ;

Considérant, en application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée à hauteur de la somme de 1 000 597,52 € ;

Par ces motifs,

ORDONNE :

M. X est constitué débiteur de l’Agence des aires marines protégées, au titre de l’exercice 2007 de la somme de 29 341,87 €, au titre de l’exercice 2008 de la somme de 79 676,19 €, et, au titre de l’exercice 2009, de la somme de 1 174 477,89 €, ces sommes étant majorées des intérêts de droit à compter du 10 mars 2011.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, septième chambre, deuxième section, le huit juin deux mille onze. Présents : M. Descheemaeker, président, M. Lebuy, président de section, M. Lefebvre, Mmes Vergnet et Cordier, conseillers maîtres.

Signé : Descheemaeker, président, et Férez, greffier.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Cour des comptes.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d'y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu'ils en seront légalement requis.

Délivré par moi, secrétaire général.

Pour le Secrétaire général

et par délégation,

Le Chef du greffe contentieux

Daniel FEREZ

La présente décision juridictionnelle est susceptible d’un pourvoi devant le Conseil d’Etat qui doit, à peine d’irrecevabilité, être introduit dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification (article R. 143-3 du code des juridictions financières).

[1] Le local loué par l’AAMP a été vendu le 13 août 2008 par la SCI Alkerger à la SCI Blaveau.

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